Я перехожу к наихудшей из опасностей, которые грозят
сегодня европейской цивилизации. Как и все прочие угрозы, она
рождена самой цивилизацией и, больше того, составляет ее славу.
Это наше современное Государство.
Хосе Ортега-и-Гассет. «Восстание масс»
Две вещи никогда нельзя показывать народу:
как делаются сосиски и как принимаются законы.
Отто Бисмарк
Интересная наука – экономика.
Понятно, как занятие интересна она тому, кто ею занимается. Однако, те, кто ею занимаются, в разные периоды по-разному понимали, чем они занимаются. И вот этот момент может быть интересным для более широкой публики. Как наука, экономика и существует-то всего лет двести с небольшим, и за этот исторически короткий период экономисты, по меньшей мере, трижды меняли свое представление о том, чем они, собственно говоря, занимаются. В течение примерно первых ста лет (это время называют классическим периодом), экономику понимали как науку о создании и распределении богатств. Затем появилось и возобладало определение экономики как науки о наилучшем распределении ограниченных ресурсов. Оно включало принцип максимизации (наилучший - значит максимум выгоды). Это определение тоже продержалось почто сто лет (неоклассический период). Сравнительно недавно стало распространяться понимание, что экономика есть наука о человеческом выборе.
И что опять же интересно, каждое новое определение не отменяет предыдущего, а включает в себя как частный класс задач.
Направление в экономической науке, о котором сейчас пойдет речь, было бы (и действительно было) невозможно, пока не было осознано, что центром нашей науки является выбор.
Джеймс Бьюкенен
Он считается основателем научной школы Public Choice. [1] И это справедливо, потому что Школы прежде не было, хотя предшественники были. Еще раньше опубликованы были работы Кеннета Эрроу (1951), Дункана Блейка (1951), Роберта Даля и Чарлза Линдблома (1953), Генри Оливера (1955), Энтони Даунса (1957), Фридриха фон Хайека (1960) и другие, наметившие разнообразные подходы к общей проблеме изучения государства методами, которые были разработаны для анализа частно-рыночных отношений и структур.
Как полагается всякому серьезному делу, у данной дисциплины имеются свои «святые-патроны» - прежде всех, Аристотель, Дэвид Юм и Адам Смит.
Однако, первым, кого упомянул Бьюкенен в своей Нобелевской лекции (1986), был Кнут Викселль*, названный им «основоположником современной теории Public Choice». В 1896 г. Викселль написал работу «Новые принципы справедливого обложения». В 1958 г. был опубликован в США английский перевод, оставшийся не замеченным учеными, пока на него случайно не наткнулся Бьюкенен в одной из научных библиотек Чикаго.
В работе Викселля он находит «три важнейших элемента, на которых базируется эта теория: методологический индивидуализм, концепция “экономического человека” и концепция политики как обмена».
Методологический индивидуализм исходит из того, что объектом изучения в экономике является ничто иное, как индивид. Не организация, не государство или иной институт, а только индивид определяет ценность благ, делает выбор и участвует в какой-либо деятельности вообще. Выбор делает он сам, однако нет сомнений, что социальные институты влияют на выбор индивида. «И эта взаимосвязь является основным объектом теории Public Choice». В принципе, методы анализа рыночного поведения равно применимы к исследованию любой сферы деятельности, где человек делает выбор. Еще раньше эту мысль высказал Людвиг фон Мизес. Эта же идея лежит в основе исследований Гэри Беккера за пределами экономической сферы.
Понятие выбора предполагает наличие двух или более альтернатив. Делая выбор, человек реализует свои предпочтения. Что предпочитает любой человек всегда, везде и вообще? Такую альтернативу, которая в его глазах лучше, чем все другие, ему доступные. В этом смысл понятия «экономического человека». Его личный экономический интерес становится благом, представляющим для него субъективную ценность. И тогда – что очень важно – наука может абстрагироваться от мотивов, определяющих поведение человека. Потому что потребности человека и мотивы его поведения – это разные вещи. Нас не интересует, движет ли им, например, мотив обогащения, властолюбия или альтруизма. Наша цель – объяснить процесс реализации предпочтений индивида, максимизирующего свою функцию полезности.
Следовательно, при анализе политики экономическими методами нужно отдавать себе отчет в том, что различие результатов функционирования рыночной и политической систем определяется особенностями их структур, а не различием мотиваций, ценностей и интересов людей. Homo politicus это то же, что и homo economicus. В обоих случаях мы имеем дело с эго-интересом.
Различия между частным выбором и общественным выбором проистекают не из выбора индивидами различных поведенческих стереотипов, а из различия в ограничениях на их поведение. А различие в результатах объясняется не тем, что там и тут различны мотивы, но тем, что на частном рынке движимые эго-интересом индивиды (будь то избиратели или политики) делают выбор, последствия которого, в основном, отражаются на них самих, тогда как на политическом рынке избиратели и политики делают выбор, последствия которого ощущают, в основном, другие.
Как мотивация поведения людей на рынке не влияет на функционирование рынка, точно так же в политике для экономического подхода не важно, движет ли людьми стремление к поиску всеобщего добра и справедливости или что другое. На рынке происходят вещи великой общественной важности - размещение или перераспределение ресурсов, но происходит все это посредством индивидуального выбора людей, которые не осознают социальных последствий своего выбора и не стремятся к таковым как к осознаваемой цели.
Рынки – это институты обмена. Я иду на рынок ради того, чтобы, в обмен на имеющееся у меня благо, получить другое, которое мне нужно, но которое я сам не в состоянии изготовить или добыть, - но никак не ради перераспределения ресурсов общества, Парето-оптимальности или иного рода высшего общественного блага. Такой же взгляд возможен и при изучении политики. Политика есть область коллективного действия, в основе которого лежит обмен благ между индивидами, а результатом которого служит увеличение индивидуальной полезности для участников.
Мы все коллективно стремимся к достижению своих частных целей. Я согласен платить налог, чтобы в случае чего можно было вызвать полицию или пожарную охрану. Ради этого я согласен подчиняться принудительной силе государства и признаю возможность насилия с его стороны. И хотя лично я не принимал участия в учреждении налоговой силы государства и его принуждающих функций, в конечном счете, этот обмен доброволен – покуда можно говорить о либеральном общественном строе.
Такова общая схема. Главные труды Бьюкенена – «Расчет согласия» (в соавторстве с Гордоном Таллоком), «Границы свободы», «Основания для правил» (в соавторстве с Джеффри Бреннаном) и другие – посвящены именно рассмотрению вариантов устройства общества, гарантирующего равновесие конфликтующих интересов государства, общества и граждан, общественное согласие, и индивидуальную свободу. Бьюкенену обязано своим появлением на свете новое направление в науке – Конституциональная Экономика.
С тех пор теория «выбора в политике» привлекла множество ученых в разных странах мира. Проф. Венского университета Деннис Мюллер (Dennis C. Mueller) издает компендиум[2] наработок и достижений по этой теории, время от времени обновляя его. Последнее издание - Public Choice III (2003) - насчитывает около 800 страниц убористого текста и содержит сотни имен авторов и названий работ. Тематика современных исследований включает такие предметы, как: почему существует государство, правила голосования, федерализм, теория клубов, двух- и многопартийные системы, коррупция, бюрократия, группы организованных интересов, диктатура, размер государства, участие избирателей, политические бизнес-циклы. Каждый из названных предметов есть общая рубрика для множества более узких и специфичных направлений исследования.
Джеймс Бьюкенен: Конституционная демократия
Термин конституция определяется им не как некий конкретный документ, а, скорее, как набор заранее согласованных правил, по которым осуществляются последующие действия.
Концепция государства в теории Public Choice противопоставляется так называемой «органической» и родственным ей концепциям. Последняя представляет государство как образование, стоящее над обществом и его членами, при этом имеющее главной целью благосостояние своих подданных и, вдобавок ко всему, обладающее особой степенью мудрости, позволяющей решать проблемы, которые не под силу решать ни индивидам, ни группам индивидов.
Органическая концепция родилась в условиях европейских «просвещенных» монархий, но пережила их и даже еще укрепилась, превратившись в идеологию этатизма. По мере массовой утраты Бога все больше ощущалась образовавшаяся духовная пустота, и потребность заполнить этот вакуум неизбежно должна была вызвать появление суррогатов. Государство стало одним из претендентов на функцию поддельных богов (потом появились «народ» и «вождь»). Выражением подобного отношения к государству были, например, конституции СССР. В них государство даровало (точная формулировка: «гарантировало») гражданам их права. По-видимому, в иных других странах также проявлялись признаки «органической» концепции. Во всяком случае, первым в истории случаем бескомпромиссного разрыва с такой концепцией считается Американская Конституция.
Конституция США, пишет Бьюкенен, - «один из немногих исторических примеров сознательного выбора политических правил». В указанном отношении, творение Мэдисона и анализ государственных расходов Викселля – похожи. «Оба они отвергли все органические концепции государства как некоего более мудрого субъекта, нежели индивиды, являющиеся его членами. Оба они стремились использовать все доступные средства научного анализа для разрешения постоянной проблемы общественного устройства: как мы можем жить вместе в мире, процветании и гармонии, сохранив в неприкосновенности свободу людей, которые могут и должны определять свои ценности?» (выделено мной – ЕМ)
Можно сказать, что к ответу на этот вопрос так или иначе направлены почти все работы Бьюкенена по теории Public Choice, составляющие основной корпус его 20-томного собрания сочинений. [3] Коротко говоря, конституционная экономика стремится найти решение дилеммы «Между анархией и Левиафаном» (подзаголовок книги Бьюкенена «Границы свободы»). Точнее, поиск наиболее удачного промежуточного решения.
Бьюкенен и Таллок подчеркивают, что целью теории Public Choice не является выработка конкретных рекомендаций для политиков. Здесь цель – анализ названной выше проблемы и возможных вариантов ее решения. Рассматриваются, например, свойства демократии прямой и представительной, мажоритарной системы (решения принимаются большинством голосов) и системы консенсуса (решения принимаются всеобщим согласием). Эти и другие вопросы анализируются методами экономического анализа (в терминах рационального выбора, предельных величин издержек и полезности) на основе предпосылок об экономическом человеке и его эго-интересе, его поведении (обмен на политическом рынке) и пр., как упомянуто выше. Таким образом определяется сравнительная эффективность альтернатив.
Тем более, целью анализа не является критика демократии как таковой. Она вовсе не совершенна и далека от того, что нам хотелось бы иметь, однако, «пока не изобретено что-либо лучшее, нет смысла ставить вопрос о ее замене». Альтернативой могут быть только недемократические формы, любая из которых требует принести в жертву свободу в обмен на меньшую эффективность.
Бьюкенен и Таллок: Государство? Люди как люди
«Утверждение, что избиратель в кабинке для голосования – то же самое лицо, что и покупатель в супермаркете, не кажется радикальным, и тем не менее, это драматическая перемена в сравнении с литературой политических наук» - пишет Гордон Таллок. Итак, знакомая уже идея: арена политики есть своего рода рынок, где совершатся обмен благами. Государство представляет собой, в первом приближении, скопление таких же людей, как мы с вами. Понятно, они определенным образом организованы, но в этом все их отличие от нас, посторонних. Как и мы с вами, каждый из них преследует свой личный интерес – максимум своей функции полезности.
В демократическом обществе политики зарабатывают на жизнь тем, что выигрывают выборы. Есть в Америке пословица: «Чтобы быть хорошим сенатором, нужно сперва быть сенатором». Мы избираем, в общем, не обязательно лучшего политика из нескольких соперников. Мы выбираем такого политика, который лучше своих соперников умеет быть избранным нами. По-другому: мы выбираем того, кто лучше умеет «продать» нам себя.
Частный бизнесмен делает все возможное, чтобы его товар привлек покупателей. Товар выборного политика – это политические мероприятия, и он ищет такие, которые привлекли бы к нему «покупателей», то есть, избирателей, - такие меры, каких (по его мнению) мы хотим или ждем от него. И в ответ он ожидает платы нашими голосами. Считается, что в принципе во всем этом нет особого зла.
Собираясь что-то купить себе – автомобиль, телевизор, стиральную машину... – мы прежде стараемся собрать информацию о продукте, затрачивая свое время и ресурсы, чтобы избежать неверного выбора и приобрести то, что нас устроит. Потому что ошибка может выйти нам боком, обернувшись убытками и излишними хлопотами. Каждая порция дополнительной информации поэтому дает положительную отдачу, улучшая наш выбор. Изготовители знают это и, в своих попытках привлечь покупателя, ориентируются на его осведомленность.
Голосуя за президента, однако, мы знаем, что наш голос – один из десятков миллионов голосов – практически не повлияет на исход выборов. Поэтому нам нет смысла вкладывать наше время и ресурсы в добывание точной информации о кандидате. Даже та информация, которая доступна нам через масс-медиа, нуждалась бы в проверке и дополнениях, если бы речь шла о покупке товара для себя. А в случае выборов таких стимулов нет. Политики это знают и учитывают, когда формулируют свои программы, чтобы привлечь нас на свою сторону. Они ориентируются на малую осведомленность избирателя. Будучи недостаточно информированными, мы имеем все шансы проголосовать за политику, противоположную нашим действительным интересам.
Есть здесь и другая сторона. Очень многие люди весьма хорошо информированы в отношении тех аспектов политики, которые затрагивают их собственные узкие интересы. Конкретные виды налогов, субсидий, квот, тарифов, регулирования цен или зарплаты и т.д. – вещи очень даже понятные тем, кого это касается. Это отдельные группы людей, которые могут объединиться, чтобы проталкивать выгодные им меры или блокировать невыгодные. Такие группы по интересам политики не могут игнорировать и стараются привлечь их на свою сторону.
Итак, политиком движет его собственный интерес, и это – основная предпосылка анализа. Понятно, что и среди политиков есть «хорошие люди», которые стремятся помочь нуждающимся и вообще делать добрые дела. Но на эти качества нам нельзя полагаться. Когда такие мотивы вступают в противоречие с личными интересами людей, как правило побеждают последние.
Не так давно еще, напоминает Таллок, господствовало мнение, что неудовлетворительное функционирование экономики есть следствие несовершенств («провалов») рынка. И это считалось достаточной причиной требовать вмешательства государства в экономику. Сегодня мы начинаем анализ с признания того, что государство также может функционировать неудовлетворительно и допускать «провалы». Отсюда не следует автоматически, что во всех случаях рынок будет действовать более эффективно. Перед нами выбор между двумя несовершенными механизмами, и только непредвзятый анализ может показать, в каких случаях предпочтительнее одно или другое.
Более того, теория Public Choice в состоянии помочь нам увидеть, как можно было бы сделать работу государства более эффективной. Здесь есть два направления анализа: степень централизации государственной власти и размер государства или его подразделений. В общем и целом, государство есть иерархия различных уровней власти – федерального, штатного (провинции в Канаде, графства в Англии, области и края в России), городского или местного уровня. Анализ может показать, какие функции наиболее эффективно могут выполняться на каком уровне. Исходя из функций и критериев эффективности определяются размеры государственных служб.
Отдельная тема – работа государственных служб (агенств или «бюро»). Государственные чиновники (бюрократы) действуют в той сфере, о которой публика обычно не имеет достаточной, а подчас и никакой информации. Поэтому можно предполагать, что обман в государственном секторе есть явление более частое, чем в частном секторе рынка.
Частные бизнесмены обычно имеют дело с более-менее информированными партнерами в лице покупателей и поставщиков. И при этом, их еще часто контролируют государственные чиновники. Последние, в своей сфере, имеют дело с неосведомленными избирателями, и их некому контролировать, кроме других чиновников того же государства. К тому же, не так просто определить границу между честным и нечестным поведением. Политик, продающий свой голос в Конгрессе в обмен на голоса избирателей, и его сосед по креслу, продающий свой голос в обмен на деньги, - есть тут разница или нет? Первое считается легальным, а второе – нет, хотя деньги те собраны и уплачены, в общем, такими же избирателями. Что до собственно бюрократии, то происходящее там - вообще темный лес.
Одна из задач теории Public Choice - выяснить условия, при которых преследование личных интересов политиками и чиновниками приносило бы пользу обществу хотя бы в качестве побочного продукта их деятельности.
Теория Public Choice привнесла в политическую науку такую новую тему, как возможность конкуренции между подразделениями государства.
Предполагается, что для каждой функции будет не одно агентство («бюро»), а несколько. И законодательные органы смогут сравнивать их работу. Отсюда один шаг до еще одной новой идеи – о переводе работы государственных «бюро» на контрактную основу. Если присмотреться поближе, можно увидеть, что идея не так уж нова. Например, скоростные дороги в США строятся на контрактной основе, но содержание их есть функция государственной бюрократии. Почему бы и вторую функцию не выполнять на контрактных принципах? Можно найти множество функций государства, где реально осуществима конкуренция либо между государственными агентствами, либо между частными компаниями. Иные штаты, к примеру, ради сокращения своих бюджетов затевают приватизацию тюрем. В других местах, параллельно с системой общественных школ, власти экспериментируют с созданием «чартерных».
Джордж Стиглер: Выбор на рынке и выбор в политике
«Когда государство жалует некую отрасль властью над рынком, выгода для отрасли почти всегда означает ущерб для остальной части населения», пишет Джордж Стиглер. Поэтому, в принципе, следовало бы ожидать, что демократическое общество отвергнет подобный запрос со стороны отрасли, если только последняя не контролирует большинство голосов избирателей. Скажем, прямое, и информированное голосование о квотах на импорт нефти наверняка отвергло бы эту махинацию. И тем не менее, многим отраслям удается эксплуатировать политическую машину в своих целях. Каким же образом?
Когда потребитель, планируя поездку, выбирает, к примеру, между железной дорогой и самолетом, он голосует своим кошельком. Выбор между отраслями здесь осуществляется только теми, кого это касается. Кто не ездит, тот не голосует, зато большая компания грузоперевозок подает ежедневно тысячи «голосов». Такое же экономическое голосование происходит, когда принимаются решения - где работать или куда инвестировать. Рынок накапливает все эти экономические голоса, предугадывает их будущее развитие и соответствующим образом направляет потоки инвестиций.
В силу вынуждающего характера политических решений, процесс их принятия совершенно отличен от рыночного. Если публику просят принять решение о том, какой отрасли – железным дорогам или гражданской авиации - выделить федеральные субсидии, такому решению должны подчиняться все – кто ездит и кто не ездит, кто ездит сегодня и кто будет ездить а будущем году. Из этой принудительной универсальности политических решений вытекают два отличия их от рыночных:
1. Решения должны приниматься одновременно большим числом лиц (референдум) или их представителей (законодательное собрание). Если на референдум о том, какой отрасли выделить субсидии, Джон пойдет сегодня, Джим – завтра, Джордж – через неделю и т.д., результатом такого голосования будут лишние издержки и недоверие к итогам. Но и одновременное голосование масс по каждому подобному вопросу потребует несусветных расходов. Поэтому такие решения неизбежно должны приниматься на уровне избранных представителей населения, и какие-либо изменения в предпочтениях избирателей не могут быть выражены непосредственно и учитываться в политическом процессе.
2. Политическое решение не может и не должно исключать тех, кого не касается обсуждаемый вопрос - при любом исключении не избежать злоупотреблений. Значит, политический процесс не допускает участия пропорционально заинтересованности и знанию предмета – и потому не создает хороших побуждений к приобретению познаний о предмете.
За выполнение желаний своих сторонников депутат и его партия награждаются успехом на выборах и положенными по должности привилегиями и льготами. Если депутат может себе позволить, с уверенностью в переизбрании, голосовать всякий раз против политики, наносящей ущерб обществу, он будет это делать. Но это чревато тем, что заинтересованные отрасли решат вмешаться при следующих выборах, чтобы его место занял более покладистый депутат.
Мандат депутата не может быть выигран или удержан при поддержке тех, кто против той или иной политики. Как и в рыночном процессе, расходы избирателей на то, чтобы разобраться в достоинствах и недостатках какого-то предложения, а также на то, чтобы выразить свои предпочтения публично, определяются ожидаемыми издержками и отдачей. Издержки (времени и денег) на получение достоверной информации в политической области гораздо выше, чем на рынке, потому что индивид по жизни не связан с этими вопросами, источники информации по каждой проблеме рассеяны, и проблем много. В итоге, избиратель мало знает и плохо разбирается в этих вопросах, так что посовать за или против кандидата идет множество не информированных людей, которые таким образом влияют на исход выборов и будущие решения.
Гордон Таллок: Депутатские междусобойчики
Научный термин: logrolling. Буквально: перекатывание бревна. По-русски часто так и пишут: логроллинг. Что это? Это обмен голосами в законодательном собрании. Я проголосую за законопроект (билль), который тебе нужен, а ты в обмен отдашь свой голос за билль, который нужен мне.
Логроллинг бывает явный и неявный. Явный, это когда известно про обмен голосов между депутатами. В Конгрессе США это довольно обычное дело. Торг происходит большей частью в комитетах, офисах и кулуарах Конгресса, но то, что там происходит, особого секрета не составляет. И люди, в общем, представляют, что процесс законодательства требует переговоров, компромиссов и торгов. К примеру, депутатская группа от Техаса хочет заполучить федеральное финансирование Супер-ускорителя в своем штате. А другим-то что до Техаса? У них свои проблемы. Техасцы начинают оглядываться вокруг, присматриваясь к коллегам. Ага, вот ньюйоркцы хотят денег на реконструкцию города, вот Луизиана собирается просить денег на борьбу с наводнениями... и т.д. Начинается сколачивание коалиции. Когда переговоры приводят к тому, что набирается достаточное число голосов в комитете по ассигнованиям, дело сделано. Когда все эти ассигнования проходят, становится известно, что депутаты от Техаса очень полюбили Нью-Йорк и Луизиану, а тем ужасно захотелось, чтобы Техас получил свой ускоритель. И всем все ясно.
Неявный логроллинг выявить труднее. Иногда его можно установить по тому, как проходит законопроект. Например, в едином билле могут содержаться меры, которых добиваются различные политики, и этот билль голосуется целиком. Так или иначе, явный логроллинг имеет место или неявный, он всегда приводит к тому, что одни группы населения что-то получают за счет других. Изменения в налогах почти всегда более выгодны одним, чем другим.
Споры между противниками и защитниками логроллинга сводятся к вопросу – представляет ли он игру с положительной или отрицательной (ну, или нулевой) суммой. Понятно, что только в первом случае логроллинг был бы оправдан.
Посмотрим, как все это работает, на условном примере. Допустим, общество представлено пятью депутатами: A, B, C, D и E. Группы их избирателей будем обозначать теми же буквами. У каждого депутата свой билль: 1, 2, 3, 4 и 5. Допустим, каждый билль дает своим избирателям выгоду в 10 долл. и стоит обществу 5 долл. Это значит, что каждый билль накладывает налог в 1 долл. на каждую группу избирателей, так что для депутата, его представляющего, чистая выгода от билля составит 9 долл.
Если ставить билли на голосование, очевидно, что ни один из них не пройдет. Итоги голосования будут в каждом случае 1:4, потому что четверо только теряют, ничего не выигрывая. Но мы ведь уже ученые, так что логроллинг напрашивается.
Итак, A предлагает сделку B и C. Он обещает свой голос за билли 2 и 3, а они поддержат его билль 1. Сказано – сделано. Билль 1 ставится на голосование и проходит большинством 3:2. Затем B точно так же договаривается с D. У него в запасе уже есть голос A. Теперь их трое. Билль 2 проходит. Раз такое дело, C идет к E, и билль 3 тоже проходит. А как быть D и E? Да очень просто: им нужно сговориться вдвоем, и все дела, так как по одному голосу у каждого уже есть. Проходят также билли 4 и 5. Путем логроллинга удается разрулить тупиковую ситуацию. И общество в выигрыше! Суммарная выгода в 50 долл. достигается при потере в 25 долл., чистый общественный выигрыш – 25 долл.
Ясно, однако, что такой результат достигается только при определенном наборе показателей. Допустим теперь, что выигрыш от каждого проекта составляет не 10, а только 3 долл. и 1 цент. Если A тоже договаривается с двумя другими и его билль проходит. Чистая выгода от него (за минусом трижды по 1) составит 1 цент, тогда как общество уплатит 5 долл. за проект. Так что, в этом случае общество теряет от логроллинга. А теперь подумаем: чем депутат A будет озабочен больше - потерей общества или пользой для своих избирателей, что увеличивает его популярность в своем штате и сулит ему в будущем переизбрание?
Такие вот дела. Насколько реальна та польза или она окажется мнимой – вопрос другой. Какие-то удобства или преимущества для кого-то в штате проект, скорее всего, принесет, но он не обязательно будет экономически эффективным.
В таком «парламенте» из пяти депутатов может сложиться постоянный союз, например, из A, B и C – всегда поддерживать друг друга и голосовать против проектов D и E. В реальном законодательном собрании, где сотни депутатов, все сложнее. Скажем, D и E отзывают в сторонку C и предлагают ему свой проект, который даст хорошую выгоду также и его округу (или штату, если дело происходит в сенате). В нашем условном пятичленном парламенте C, возможно (или скорее всего), не уйдет из коалиции с A и B. Но в большом собрании становятся вероятными самые разные комбинации, так что в итоге все билли проходят, включая те, что дают отрицательный социальный эффект.
Реальные бюджетные законопроекты переполнены такого рода ассигнованиями под местные проекты. В политическом жаргоне даже установился специальный термин pork barrel – буквально «бочка сала», а по смыслу «жирный кусок». Депутатам такие вещи необходимы для их популярности, и от предложений со стороны заинтересованных групп отбоя нет – только выбирай. Естественно, выбирается такая группа, от которой можно ожидать реальной пользы – денег на свою кампанию и/ или мощной поддержки голосами. Подчас доходит до нелепостей, таких как знаменитый «мост в никуда» на Аляске. Существуют общественные организации, борющиеся с практикой «жирных кусков», и в результате поднятого ими шума «мост в никуда» был зарублен. Такие вещи усиливают внимание общественного мнения к проблеме «жирных кусков».
Давно замечен парадокс: население в целом отрицательно относится к практике растаскивания федеральных денег по штатам и округам на местные проекты, подчас очевидно бесполезные, однако каждый раз избиратели на местах голосуют за своего депутата, который приносит в свой штат средства из федерального бюджета.
Так и выходит, что жители, скажем, Висконсина, да и многих других штатов, своими налогами оплачивают мероприятия, которые приносят некую пользу жителям, к примеру, Аризоны. Или не приносят никакой никому, как часто бывает. Идеальным решением проблемы логроллинга был бы специальный федеральный налог на жителей Аризоны (в данном примере), но это было бы нарушением Конституции страны.
Ситуация усугубляется информационными проблемами. Депутаты часто не в состоянии уследить за всеми деталями законопроектов и просто не знают толком, за что конкретно голосуют. Часто у них нет возможности даже прочесть текст законопроекта. А если он и прочтет? Чтобы понять, что все это значит, нужны консультации юристов. Поэтому для отдельного депутата довольно знания того, что его проект включен в общий законопроект. Великое множество биллей, притом в сотни страниц, проходят через собрание только потому, что депутаты полагаются на комитеты, которые их одобряют. А комитет – как раз то место, где происходит логроллинг.
К этой проблеме тесно примыкает проблема лоббирования и групп организованных интересов. Допустим (пример условный), один институт политологии заявляет, что необходимо провести некое исследование поведения избирателей. Парламентарии заинтересовались и, для оплаты этой работы кто-то предложил ввести всеобщий налог в 5 копеек на человека. На институт свалится куча денег, поэтому он прилагает массу усилий, чтобы пробить это мероприятие. А избиратели? Ну кто станет тратить время и усилия на борьбу с таким налогом? Даже звонок или письмо к своему депутату обойдется вам дороже. Это называется: эффект размытых издержек и концентрированной выгоды. На таком эффекте основан успех групп организованных интересов. Подобные меры часто становятся законами.
Таллок приводит такой реальный пример. Когда-то в США существовал таможенный тариф на импорт подбородочных держателей для скрипок. Их производила только одна компания с 4 или 5 работниками. Тариф защищал ее от конкуренции импортеров. Поэтому цена такой штуки, и вообще-то не дорогой, была на несколько центов выше, чем возможная цена свободной конкуренции. Эти несколько центов были скрытым налогом на покупателей. Но производителю было выгодно лоббировать этот тариф, а со стороны покупателей никто даже пальцем не пошевельнул. Зато, если бы просто захотели ввести налог на скрипки – точно в таком же размере, - он бы не прошел, потому что побор с избирателей был бы слишком очевидным.
Обобщая данный пример, Таллок указывает, что подчас экономически более эффективные прямые трансферты отвергаются по политическим соображениям и заменяются менее эффективными, но зато скрытыми от публики мерами. Поэтому, говорит он, отдача для получателей выгоды меньше, а издержки для публики больше, чем если бы открытый трансферт не отвергался. И приводит еще пример из жизни. В США уже издавна действуют программы, субсидирующие сельское хозяйство. В зависимости от погоды, это обходится налогоплательщикам от 20 до 30 млрд. долл. в год. Непосредственно до фермеров доходит лишь 1 млрд. долл[4].
Гордон Таллок: Продажность, мздоимство, коррупция...
Научный термин: rent seeking. Буквальное значение: «погоня за рентой». Слово «рента» фигурирует здесь в более узком и специальном смысле, чем обычно: это доход, полученный одним из тех способов, которые называют сомнительными. Подходящего слова в русском нет.
Ближе всего по смыслу слово коррупция, хотя и оно не передает все оттенки английского термина. Например, «рентой» (в указанном узком смысле) называют сверхприбыль компании, которой государство гарантировало монополию на рынке. Понятно, что такие вещи не даются просто так. Они предполагают лоббирование и, нередко, материальное стимулирование лиц, от которых зависит решение. Однако, стимулирование не обязательно должно иметь форму взятки. Оно может принимать вполне легальные формы. Ваша жена, случайно, не юрист? Нам как раз нужен менеджер по правовым вопросам. Ах, она у вас врач? Представьте, нам как раз нужен менеджер по медицинским страховкам! Все в рамках закона.[5] Тем более в рамках закона - давать пожертвования на предвыборные кампании политиков.
Другой пример rent seeking: перераспределение дохода государством, когда А платит налог, а Z получает деньги. И это также не возникает вдруг, на пустом месте, ни с того, ни с сего, а даже совсем напротив того. Определение Таллока: rent seeking – это использование ресурсов с целью получения «ренты» в результате деятельности (легальной или нелегальной), имеющей отрицательную социальную ценность.
Понятие «погони за рентой» - совсем новое в экономической науке, оно было создано в 1967 г. Таллоком,[6] а принятый ныне термин появился еще позже.[7] Однако, замечает Таллок, само явление далеко не ново - общество эпохи меркантилизма было именно обществом погони за рентой. С началом развития капитализма этот тип общества начал отмирать, и, в известном смысле, погребальной песней ему стала книга Адама Смита.
В последующую эпоху идея использования государства частными лицами для увеличения собственного дохода была осуждена, и в XIX в. в англоязычных странах это было редким явлением. Но экономическая мысль не уделила ему особого внимания. А тот факт, что такая деятельность может быть связана с экономическим ущербом для общества, никто не осознал. Этот ущерб и есть результат, имеющий отрицательную социальную ценность.
Если компания взимает монопольную цену вместо конкурентной, образуется монопольная рента (прямоугольник R), а L выражает потерю потребителем продута, который был бы выпущен на рынок при конкуренции, но не выпускается монополией. Величины R и L дают в совокупности социальный ущерб от погони за рентой (данной монополии).
В традиционном анализе монополий L признавалось потерей эффективности вследствие монополизации, но в R видели только чистый трансферт, то есть перераспределение дохода (от потребителей к монополисту). Таллок показал, что R – это еще и убыток общества. Притом, показать это удалось именно в терминах теории Public Choice.
Допустим, одной авиакомпании государство дало и закрепило за ней монополию на определенный маршрут, скажем, Нью-Йорк – Сан-Франциско или Москва – Хабаровск. Если в стране есть несколько авиакомпаний, которые могли бы точно так же обслуживать данный маршрут, тогда R предстает как награда одной из них, но не за более эффективную работу, а за успешное достижение цели (монополии). Если другие авиакомпании могут добиться того же, вложив в погоню за рентой определенные усилия и ресурсы, они на это пойдут. Вот такие затраты ресурсов и увидел Таллок как ущерб для общества, дополнительный к величине L.
Бьюкенен потом выделил три типа затрат в погоне за рентой, которые могут обернуться социальным ущербом:
- усилия и расходы потенциальных получателей монополии,
- усилия государственных чиновников ради получения или отработки уже реализованных расходов (на пробивание нужной меры) потенциальных монополистов».
- перекосы у третьих сторон, вызванные самой монополией и/или государством вследствие всей этой гонки за рентой.
В нашем примере присутствуют все три категории. Во-первых, обычным способом добиться ренты от государства является лоббирование. Итак, наша авиакомпания нанимает лоббиста, чтобы подкупить чиновника, решающего вопросы распределения и закрепления маршрутов. Как только становится известно, что есть оплачиваемый спрос на такие услуги, подчиненные этого чиновника начинают тратить рабочее время на то, чтобы вникнуть в дела с авиакомпаниями, стремясь поставить себя в служебное положение, где и им что-то может обломиться. Наконец, налоговый излишек у государства от создания монополии побуждает другие группы организованных интересов конкурировать за субсидии или послабления своих налогов.
Эффект лоббирования – первая категория по Бьюкенену. Вторым пунктом идут усилия чиновников. И третье представлено расходами других групп организованных интересов.
Подчеркнем, что взятка как таковая не считается социальным ущербом. Если бы она была единственным фактором, фигурирующим в деле, и если бы акт подкупа ничего больше не стоил обществу, взятка была бы просто трансфертом, перераспределением дохода: от пассажиров к компании, от нее – к чиновнику. Но подкуп еще связан с гонораром лоббиста, а также с затратами времени и денег чиновниками в их стремлении заполучить тот «участок работы», который открывает возможность получать взятки. Вот такие трансакционные издержи подкупа и образуют реальный социальный ущерб***.
Интересно, что в России такого рода взятки выделены особым термином откат. Дифференциация в названиях явлений одной природы, появление различных терминов, отражающих тонкие различия в понятиях, обычно сопутствует развитию культуры в данной сфере социальной жизни. Так что, применительно к России можно, вдобавок к высокоразвитой культуре выпивки[8] и мата, говорить о наличии достаточно развитой культуры коррупции. Все вместе есть проявление творческой энергии народа и свидетельство ее неиссякаемости. Будь российское общество хоть в половину так открыто, как в Америке, - та же энергия могла бы внести в мировую культуру немало положительного. В существующих же условиях она вынужденно направляется в развитие социально-бесполезных и уродливых явлений реальности и изощренных языковых форм. И вот нам приходится множество примеров экономической и политической жизни брать из западного опыта, ибо в России таких вещей просто нет. И вдобавок, обсуждать англоязычную терминологию в экономической науке, страдая от полного отсутствия русских эквивалентов. Потому что в последние сто лет Россия оставалась совершенно в стороне от развития экономической науки. Россия даже не дожила еще до таких вещей, как логроллинг, потому что они могут иметь место лишь в условиях демократии. Да не только это – и до свободной конкуренции, свободы инициативы, нестесненного предпринимательства Россия еще не дожила. Правда, коррупции и «погони за рентой» тут хватит на всю Африку придачу с Латинской Америкой.
Общий ущерб общества от погони за рентой, говорит Таллок, не может быть сосчитан, потому что депутаты редко посвящают публику в детали, и многие побочные последствия таких дел трудно проследить и оценить.
До какой степени может развиваться погоня за рентой – это зависит от многих факторов. Названная активность может протекать легче или труднее при различной организации государства. Так, двухпалатный парламент делает погоню за рентой дороже и сложнее, чем однопалатный, так как решения должны проходить там и тут. Если часты прямые общенародные голосования (референдумы), погоня за рентой также становится труднее и реже. Наконец, любое правило, делающее процесс принятия решений менее гладким и более усложненным, также служит снижению указанной активности. Значит, парламентские процедуры следует не упрощать, а усложнять!
Погоня за рентой – помимо прямого социального ущерба – приносит также существенный косвенный ущерб обществу, указывает Таллок. То, что множество умных и энергичных людей занято деятельностью, которая приносит нулевой или отрицательный социальный продукт, означает, что разбазаривается человеческий капитал, который мог бы давать положительную отдачу. Общество недополучает и теряет в плане экономическом и социальном. Если слишком большая часть элиты занята таким образом, общество стагнирует. Такова была Европа до начала промышленной революции. Такое же наблюдалось в странах Азии до недавнего времени, в чем Таллок видит главную причину их отставания от Запада. Иные азиатские страны, поставленные перед необходимостью выживания, как Тайвань, поставили себе целью обеспечить экспорт продукта и эффективное производство. Там поняли, что на государстве далеко не уедешь, и стали развивать частную инициативу. То же произошло в Японии, Южной Корее, Сингапуре и Гонконге. Китай был типичным обществом погони за рентой, когда вся экономическая власть была сосредоточена у государства. Это было всегда – вплоть до реформ Дэн Сяо-пина, которые ознаменовали в этом смысле крутой поворот.
Россия стоит перед такой же дилеммой. Все еще стоит. Сегодня Россия – типичное общество погони за рентой. У президента Путина, наверное, не меньше власти, чем было у Дэн Сяо-пина. У него на руках все данные, чтобы остаться в истории как крупный и успешный реформатор. Чего не хватает, по-видимому, так это воли. И, возможно, понимания.
Джордж Стиглер: Политика как бизнес
Отрасль, которая хочет заполучить власть на рынке, должна найти того, кто продает такие вещи, и это – политическая партия. Здесь отрасль берется как частный случай группы организованных интересов.
В политической литературе издержки политического процесса принято сводить к финансированию предвыборных кампаний, однако, помимо этого партия все время несет издержки на свою деятельность и поддержание организации – выборы есть только конечный этап. Свою организацию и притягательность для избирателей партия поддерживает дорогостоящими мероприятиями на постоянной основе. Частично ее издержки снижаются, когда удается пристроить кого-то из ее функционеров на казенный счет. Однако, оппозиционная партия – выполняющая функцию обуздывания партии, находящейся у власти, - редко финансируется за счет общества.
Итак, отрасль, добивающаяся регулирования, должна быть готова оплачивать нужды партии двумя вещами – голосами и ресурсами. Последние обеспечиваются обычно путем пожертвований денег на кампании, пожертвований времени (когда бизнесмен возглавляет комитет по сбору пожертвований) и менее прямыми способами – например, нанимая партийцев на работу. Организация демонстраций в поддержку мероприятия и дезорганизация противников регулирования требует дорогостоящих программ по разъяснению или забалтыванию сути дела.
Издержки законодательства отчасти зависят от размера отрасли. Большие отрасли хотят мер, которые обходятся обществу дороже и вызывают более широкую оппозицию задетых этими мерами групп. Однако, политический рынок ограничен, поэтому плата за закон растет не в той степени, как размер отрасли. Оттого большим отраслям добиваться своего проще, а меньшие отрасли, по сути дела, отстранены от политического процесса, если только у них нет особых преимуществ – например, отрасль может быть географически сконцентрирована в политически важном районе.
Почему среди политиков так много юристов? Потому что адвокаты нужны всем, так что юридическая контора депутата – весьма подходящий канал для оплаты его голосования, тогда как врачу (другая распространенная профессия политиков) за его голос нужно давать неприкрытую взятку.
Какие характеристики отрасли (рода занятия) влияют на ее способность добыть регулирование? (1) Размер занятия. Чем больше людей оно охватывает, тем больше голосов на выборах. (2) Доход на душу занятых. Чем он больше, тем больше совокупный доход в этой отрасли и, следовательно, больше ресурс для оплаты политических мероприятий и больше вероятное вознаграждение депутатов. (3) Концентрация занятия в больших городах. Когда занятие географически рассеяно, издержки на кампании в поддержку законодательства выше, чем когда оно сконцентрировано. В последнем случае организационная работа проще.
Что максимизируют политические партии?
В основополагающей работе Энтони Даунса «Экономическая теория демократии» принимается как данное, что цель политической партии – максимум голосов избирателей на предстоящих выборах. В 1962 г. Рикер предложил другую гипотезу: партия стремится выиграть тот минимум голосов, какой необходим для победы на выборах – чтобы выгоду получило как можно меньше человек, а потерпевших было как можно больше. Стиглер выдвигает две свои гипотезы:
1. Чем больше партия получает депутатских мест, тем сильнее ее контроль над правительством. Величина влияния партии, то есть, ее вероятность определять политику – скажем, I (s), где s – доля депутатских мест – есть монотонно возрастающая функция на интервале от 0 до 1. Наиболее правдоподобно предположить, что, начиная с какого-то уровня, прирост влияния за счет прироста депутатов начинает уменьшаться. Поэтому I' (s) > 0, но I” (s) < 0.
2. Чем больше доля людей (т.е. ресурсов) за пределами коалиции,[9] тем больше возможность использовать государственную машину для пользы членов коалиции (постулат Рикера). Выгода (gain)[10] для каждого члена коалиции от данного использования политической власти – скажем, проведение налога или ассигнований – снижается с ростом доли ее членов в общей численности населения. Значит, функция выгоды, G (s), монотонно уменьшается с ростом s. Если аутсайдеры выбраны правильно, наименее защищенные будут допущены последними.
Тогда ожидаемая выгода членов коалиции есть I' (s) G (s). Цель партии состоит в том, чтобы максимизировать эту функцию при данном уровне затрат. Из анализа этой функции – учитывая, что предельные издержки на дополнительное депутатское место есть величина положительная****, - следует, что действительно выгоднее иметь не слишком большое число членов коалиции.
Уильям Нисканен: слуга или хозяин?
Организации, как и законы, живут своей жизнью.
Филип Селзник
«Бюрократия: слуга или хозяин?» - таково название книги[11]. Ей предшествовала статья от 1971 г. «Бюрократия и представительное государство». Уильям Артур Нисканен родился в 1933, умер от инсульта в октябре 2011 г. Он получил бакалавра по экономике в Гарварде и стал доктором в Чикагском университете, где учился у Милтона Фридмена.
Нисканен преподавал в университетах Калифорнии, занимался исследованиями в РЭНД-корпорации (1957-61), был директором по специальным исследованиям в Министерстве обороны (министр Роберт Макнамара, правительство Джона Кеннеди), руководителем экономических исследований в Институте Анализа Обороны (1965-70), главным экономистом корпорации «Форд» (1975-80), членом группы экономических советников при президенте Рейгане. В течение 23 лет, до ухода в отставку в 2008 г., Нисканен возглавлял Институт Катона.
О бюрократии писали прежде. Слишком очевиден и для многих тревожен был феноменальный рост государства и бюрократии в ХХ в. Однако никто фактически не предложил подхода, который мог бы пролить свет на причины этой странности. Поэтому достижения Нисканена в терминах Public Choice можно назвать пионерными, открывшими дорогу в новую область исследований. В английском для обозначения бюрократических организаций принят термин «бюро». В настоящем разделе будет использован термин контора.
Столетиями многие функции государства традиционно выполнялись бюрократией, пишет Нисканен: международные дела, военные силы, судебные системы, полиция, борьба с эпидемиями, службы информации и пр. В ХХ веке, с экспансией государства благосостояния, бюрократия стала также поставлять услуги образования, здравоохранения, заботы о бедных, транспорта...
«Параллельный рост государства и бюрократии[12] – один из наименее понятых феноменов нашего времени. Является ли рост бюрократии естественным или необходимым следствием расширения роли государства? Является ли рост государства отчасти следствием бюрократического обеспечения услуг, финансируемых государством? Или параллельный рост того и другого есть общий продукт других обстоятельств?» Таковы вопросы, которыми задается Нисканен.
Если учесть, что сам показатель ЧНП значительно вырос в указанный период, можно понять, что в абсолютных цифрах показатели бюрократии росли еще сильнее. По США бросается в глаза скачок показателей в 1929-39 гг. и относительно умеренный пророст или даже падение их за 1939-49 гг. Первое несомненно отражает влияние Великой Депрессии и политики Нового Курса - обширную бюрократизацию при незначительном росте нац. продукта, второе может объясняться, в числе прочего, влиянием войны на занятость населения.
Сегодня, в начале XXI ст., в США размер государства оценивается около 40%, в Европе – до 60%. Притом, не от ЧНП, а от ВВП, который, как мы знаем, больше величины ЧНП на величину потребленного капитала.
Как оценить этот рост? Желателен ли он, а если нет – что можно сделать? Сопровождался ли этот рост повышением ответственности и эффективности бюрократии? Можно ли услуги, выполняемые государством, организовать более эффективно в других формах? Как? Вот новая серия вопросов, выдвигаемых Нисканеном. А ответ только один: мы не знаем.
При всем этом, у человечества есть огромный опыт с бюрократией, так как это, вероятно, старейшая форма социальной организации. Известны нам письменные документы шумерской бюрократии и египетской бюрократии, труды Конфуция, Платона, Макиавелли... Опыт огромный, а понимания – ноль, коли мы не можем ответить на подобные вопросы. Ведь мы не знаем толком, чего хотим от бюрократии, точнее – чего следует от нее хотеть, какого поведения и каких результатов. И все это – перед лицом громадной роли, которую она играет в нашей сегодняшней жизни и которая, по-видимому, продолжает расширяться и усиливаться.
Бытующее отношение к бюрократии сложилось из двух традиций, говорит Нисканен, - научно-литературной и бытовой. Первая, в основном, основана на трудах Конфуция, Платона, Макса Вебера и Вудро Вильсона.[13] Здесь бюрократия является нам как желательная или просто необходимая форма государственной администрации. Идеальный бюрократ – это тип способный, деятельный, лояльный и бескорыстный. Любые проблемы возникают вследствие отклонения от этого идеала и вмешательства политических властей. Отсюда предписания модели: отбирать для общественной службы хороших людей, давать им знания и власть делать то, что, по их убеждению, составляет интерес общества.
Бытовая традиция нашей парадигмы, вообще говоря, тоже литературная, только не научно-, а больше художественно. Это – наблюдения Бальзака и Паркинсона, образы Кафки, Кестлера и Орвелла. Тут мы видим бюрократа как тип неспособный, малоэффективный и угнетающий, а также тупой, ленивый, недоброжелательный и подчас продажный.
Две эти традиции дают полярно противоположные образы. [14] Но при этом обе несомненно признают, что в нашей жизни бюрократия что-то значит. Когда случается что-то явно дурное, в ход идут такие штампы, как «военно-промышленный комплекс» или «номенклатура», или «новая элита» и пр. с обычным рефреном «гнать этих каналий».
Левые, в общем, стоят на том, что обычных бюрократов нужно заменить учеными из академической среды. Правые точно так же настаивают на замене их бизнесменами. Для обоих рецептов имеется опыт, и он не утешителен. Если бы существовало такое простое решение! – восклицает Нисканен. Неприятная истина состоит в том, что самый прекрасный человек, который усердно работает, не покладая рук, в определенных институциональных условиях может такого нам навалять, что мало не покажется. Подлинная задача состоит в том, чтобы выявить такие институциональные условия, при которых доля каналий была бы терпимой, а хорошие люди – более эффективными.
Что такое бюрократия?
Бюрократическая организация (контора) чем-то занимается. Ее деятельность оплачивается. Значит, можно говорить о спросе на продукт ее деятельности и о предложении такого продукта со стороны конторы. По-видимому, так. Но что именно составляет предложение этой организации, на что конкретно предъявляется спрос? Стандартная экономическая теория ответа не дает. Но без теории предложения со стороны бюрократии как можно разрабатывать рекомендации по совершенствованию ее работы? Как можно говорить о финансировании неизвестно чего?
Чтобы разобраться в этих вещах, Нисканен предлагает выяснить три вещи: (1) Чем отличается бюрократическая организация от всех других типов организаций? (2) Какова природа отношений между ней и ее окружением? (3) Что максимизируют бюрократы?
Формально-отличительные признаки конторы:
(а) Никто из занятых в этой организации – ни босс, ни подчиненные – не присваивают в качестве личного дохода ни единой частицы от разницы между средствами, поступающими в контору, и издержками ее работы.
(б) Какая-то часть возобновляемых поступлений происходит не от продажи продукта по цене за единицу.
Говоря проще, контора - это бесприбыльная организация, которая финансируется - по крайней мере, отчасти – путем периодических ассигнований или грантов. Это - правительственные агентства или министерства, государственные образовательные учреждения и больницы, различные формы общественных, благотворительных и религиозных организаций (фактически, разрабатывая модель, Нисканен имеет в виду, в основном, государственные конторы).
Но что есть продукт деятельности бюрократической организации? Это такие блага и услуги, которые люди, в основном, предпочитают получать не поштучно и не порциями, каждый раз оплачивая некую единицу, а в большом количестве. Например, оборона. Исходя из таких предпочтений, люди образуют коллективы-организации или присоединяются к ним и вкладывают в них ресурсы. В конечном счете, люди – через политический процесс или посредством миграции – выбирают себе государство, таким образом выражая согласие платить налоги, чтобы обеспечить ресурсы для нужного количества благ и услуг.
Существенное различие между частными и государственными организациями не в степени индивидуального влияния членов на их деятельность и не в степени принуждения в деле сбора средств, а в издержках перемены членства от одной организации к другой. И не в том различие, что государству присуще принуждение, а частной организации – сотрудничество. Когда вы выбираете членство, то в обоих случаях имеет место сотрудничество, и точно так же частные организации принуждают к участию в обеспечении средств и к подчинению правилам. Государство выделяется тем, что поменять членство человек может только путем переезда. И средства, которые оно собирает, тратятся почти целиком бюрократией.
Из сказанного вытекают также определенные особенности благ и услуг, обеспечиваемых бюрократией. Во-первых, издержки производства почти полностью фиксированы и, во-вторых, трудно взимать сборы в связи с тем, как определены права собственности, и со своеобразием рыночной технологии. Не то, чтобы сказанное непременно связано с назначением бюрократии. Иные из ее продуктов – благ и услуг – вполне поддаются рыночным формам отношений. Столетиями она поставляла различные виды «хлеба и зрелищ» наряду с частными поставщиками. Сюда входят, скажем, почта, образование, медицинские и туристско-развлекательные услуги. С другой стороны, многие «общественные» услуги обеспечиваются коммерческими организациями, нередко с помощью субсидий от некоммерческих. До XIX столетия, как известно, даже такие вещи, как сбор налогов, вербовка рекрутов и формирование армейских подразделений, подчас выполнялись на коммерческой основе.
Так отчего же сейчас столь много благ и услуг, обеспечение которыми мы ожидаем от коллективного действия, поставляются не коммерческими формами, а бюрократией?
По-видимому, главная причина в специфике выполняемых функций. Здесь трудно определить результат работы до той степени четкости, чтобы было возможно заказывать ее на контрактной основе.[15] Организациям коллективного действия проще прибегнуть к «самообеспечению», надеясь при этом заменить мотивацию прибыли таким стимулом, как верность своей организации. И действительно, в прошлом сословие бюрократии более всего пополнялось рабами, духовными лицами и детьми знати – то есть, людьми с относительно низким денежным стимулом, но повышенным чувством лояльности. Выработался даже устойчивый этический подход – что некоторым образом негоже зашибать деньгу на образовании, медицине и военной службе.
Итак, есть проблема: трудно определить, что конкретно – и в измеримых показателях - представляют собой результаты некоторой работы, которая ожидается от коллективного действия, отчего эту работу сложно заказать на контрактной основе. Государство решает эту проблему, создавая себе бюрократию. Однако, сложность определения результатов работы остается, так что такое решение порождает другие проблемы, еще более важные. Это, во-первых, проблема контроля над бюрократией, учитывая, что ее цели могут не всегда совпадать с целями коллективного действия. И во-вторых, как давать бюрократии надлежащие инструкции? Когда цель бюрократии, в принципе, согласуется с целями коллективного действия, трудность с инструкциями может порождать неполное совпадение результатов ожидаемых и полученных. Когда цели не совпадают, обе проблемы – с определением плодов работы бюрократии и с инструкциями – приводят к тому, результаты работы бюрократии будут систематически отличаться от желаемых. В случаях серьезных кризисов (война, наводнение, землетрясение...) обе цели могут, скорее всего, совпадать – кризис есть кризис, его требуется разрулить. Но что происходит в обычном, рутинном режиме работы государства?
Пора нам присмотреться к типу бюрократа. Если оставить в стороне сатирические и бранные коннотации[16], то бюрократ – это работник «бюро», или конторы. Но возможно и более узкое словоупотребление, когда бюрократом называют главу конторы. Это может быть чиновник, или выросший на подобной работе, или назначенный кем-то из избранных политиков (например, президент назначает главу министерства или агентства). В последнем случае, положение бюрократа несколько двусмысленное. Формально он является представителем назначившего его политика, да и назначение его, по общему правилу, временное. Но фактически он почти неуклонно становится представителем возглавляемой им конторы. И потому нет особой необходимости различать эти два типа.
Энтони Даунс писал: «Как индивид, бюрократ не более и не менее эффективен, честен, трудолюбив, толков, предан общему делу и достоин восхищения, чем не-бюрократ»[17]. Пожалуй, да - когда он у себя дома. Однако, замечает Нисканен, при таком подходе мы можем упустить все, что хотим выяснить. Все люди суть люди вообще: и игрок спортивной команды, и бизнесмен, и епископ.
Положим так: любого типа организация поощряет и вознаграждает тех своих членов, чьи возможности и отношение к делу наилучшим образом служат этой организации. И «люди вообще» распределяются по тем типам организаций, к каким они наиболее склонны по своим данным и где их работа поэтому может наиболее вероятно быть вознаграждена. Работа в конторе вознаграждает не такие типы поведения, как работа в организациях других типов. И если контора поощряет такие типы поведения, которые у других людей считаются нежелательными, тогда бытовые и сатирические коннотации слова «бюрократ» становятся недалекими от истины. То же относится и к слову «бюрократия». Но в нашем случае бюрократия означает не более, чем концептуально специфическую и функционально специализированную форму организации экономической деятельности. Анализ направлен на выяснение этой специфики.
Что максимизирует бюрократия?
Начнем с отношений между конторой и ее спонсором - организацией коллективного действия, которая обеспечивает ей постоянно возобновляемое финансирование или гранты.
Чаще всего, спонсор – это государственное ведомство, само финансируемое за счет налогов с населения. Государственные чиновники рассматривают предложения конторы о ее деятельности и бюджете, одобряют бюджет, отслеживают методы и работу конторы и, обычно, утверждают ее главу. Деятельность последнего поэтому тесно зависит от его отношений с чиновниками организации-спонсора. Эта последняя, не имея другого способа обеспечить себе услуги такого рода, должна полагаться на результаты работы данной конторы. А контора как правило не имеет иного источника финансирования. Получается двусторонняя монополия. Взаимоотношения складываются личные и сложные, похожие на отношения в браке – с внешними знаками уважения и скрытыми угрозами, с обоюдной игрой и уверениями в верности.
Контора предлагает и обещает спонсору определенную деятельность и ее результаты – в обмен на бюджет. Отсутствие у спонсора альтернативы и его нежелание отказаться от услуг конторы дает последней переговорную силу, и в интересах чиновников спонсора часто бывает попустительствовать употреблению конторой своей монопольной власти. Военная сила, образовательные услуги, условия жизни бедных и т.п. – такие вещи трудно измерить и потому трудно обсуждать в терминах количества. Обычно обсуждаются, скажем, число пехотных соединений, обслуженных учащихся, бедных, охваченных программами помощи и пр. Такие показатели характеризуют не столько эффективность работы конторы, сколько уровень ее активности. А связь между уровнем активности и эффективностью никому толком не ясна и подчас намеренно затуманивается.
Поведение чиновника спонсора определяется его стремлением к переизбранию. Такой стимул весьма слабо связан с чистой выгодой, приносимой конторой, которую он финансирует.
Показатели работы конторы, о которых сказано выше, в сочетании с бюджетом прошлого периода почти ничего не говорят чиновнику о том, насколько нужен такой размер бюджета и можно ли получить те же показатели, если бюджет урезать. В то же время бюрократу гораздо виднее, что нужно от него тому чиновнику, исходя из его политических обстоятельств. У него сильны стимулы добывать нужную ему информацию и затемнять информацию, нужную чиновнику. А у чиновника практически нет ни стимулов, ни времени, чтобы добыть информацию, которая позволила бы ему объективно и верно оценить минимальный размер бюджета, необходимый для достижения тех же показателей работы конторы. Поэтому бюрократ всегда может, оперируя всевозможными данными (о расходах конторы и пр.) показать, что ему нужен именно такой бюджет и не меньше.
Что же максимизирует бюрократия? Обычный ответ экономиста – бюрократ, как и все, максимизирует свою полезность. Но это слишком обще и слишком мало.
В чем выражается полезность для бюрократа? Уже выяснили: он не может законно присваивать ничего из денег, которые спонсор выделяет его организации. Он не озабочен выборами, так как должность его - не выборная. Он не стремится к максимуму прибыли, так как его организация – бесприбыльная. Все, что мы можем предположить о факторах, определяющих его поведение, сводится к его рациональности и стремлению выжить как руководитель конторы.
То и другое может побуждать его желать роста следующих показателей: его собственного оклада, льгот и привилегий для его конторы, публичной репутации, уровня активности его конторы, власти снижать бремя управления ею и власть проводить в ней изменения. Кроме двух последних, все остальные стимулы положительно зависят от бюджета его конторы. Бремя управления снижается с ростом бюджета, что тоже «хорошо». Таким образом, мы приходим к выводу, что главной целью конторы является максимизация ее бюджета.
Экономическая модель бюрократии
На рис. 5 представлена небольшая модификация модели спроса – предложения Маршалла. По оси абсцисс – объем выпуска (уровня активности) конторы (Q), по оси ординат – спрос спонсора на услуги конторы (B) и ее издержки (C). Спрос B и есть бюджет конторы.
Наша контора обеспечивает один род услуги, работает с одним спонсором и имеет один бюджет, который является для нее единственным источником финансирования. Модель относится к одному бюджетному периоду - скажем, годовому.
Функция спроса для конторы не есть отношение количества и цены, так как здесь весь результат за год обменивается на годовой бюджет. Эта функция B связывает уровень активности конторы (он же выпуск) и предельную ценность услуги (прирост ценности на единицу прироста уровня активности).
Со стороны спонсора бюджетные вопросы решает какой-то комитет – скажем, бюджетный комитет палаты Конгресса. Так что спрос B есть константа, умноженная на предельную ценность услуги конторы для предельного члена бюджетного комитета. А если решение в комитете принимается простым большинством, это будет константа, умноженная на предельную ценность услуги конторы для члена со средним предпочтением.
Функция издержек, C, есть предельные издержки конторы на каждый уровень ее активности (выпуск). Это не функция предложения, так как контора (подобно любой монополии) не предлагает услуг по предельным издержкам на единицу.
Контора получает от спонсора бюджет, B. Последний есть функция от результата деятельности (уровня активности, объема выпуска) конторы, Q, как его представляет себе спонсор, то есть B = B (Q). Эту функцию можно также понять как функцию полезности для общества. Значит, с увеличением Q полезность конторы для общества растет, но с убывающим приростом, что значит:
B’ > 0 и B” < 0.
У самой конторы есть функция издержек, C = C(Q). Издержки конторы прямо пропорциональны ее объему выпуска, и с увеличением Q, прирост издержек больше, чем прирост Q. То есть:
C’ > 0 и C” > 0.
Отчего это так? Оттого, что спонсор видит только объем деятельности конторы, Q, и ее общий бюджет, B. Он не знает, как зависит прирост издержек (∆С) от прироста объема деятельности конторы (∆Q) , а сама контора – знает. Другими словами спонсор не может судить о том, всегда ли предельная польза от деятельности конторы равна предельным издержкам этой конторы. И потому контора имеет возможность запрашивать такой бюджет, который покрывал бы любые ее издержки. Из сказанного вытекает такой вид целевой функции конторы:
Ц = B (Q) + λ [B (Q) - C(Q)],
где в квадратных скобках стоит разница между бюджетом и издержками, а λ (λ > 0) есть предельная полезность для конторы от прироста ее бюджета. Первая производная от B выходит такой:
B’(Q) = [ λ ∕ (1 + λ)] C ’ (Q). (46.1)
С точки зрения спонсора, оптимальность требует условия B’(Q) = C’(Q), то есть, чтобы предельный прирост бюджета был равен предельным издержкам. Однако, из формулы (46.1), так как дробь в квадратных скобках меньше 1, можно видеть, что на деле имеет место B’(Q) < C'(Q), то есть, с ростом бюджета, издержки конторы растут быстрее и выходят за пределы условия оптимальности.
Характер функций B и C нам не известен, но так как модель иллюстративная, можно для простоты предположить, что они обе квадратичные, тогда функции B’ и C’ будут линейными, то есть, на рисунке они будут изображаться прямыми линиями.
Графики функций B’ и C’ показаны на рис. 5. Размер бюджета для каждого Q есть площадь под кривой B’ от точки a до точки соответствующего Q и точно так же размер издержек измеряется площадью под кривой C’.
Рис. 5
Максимум чистой выгоды для спонсора достигается при объеме выпуска конторы Q₀. Здесь, на пересечении кривых B’ и C’, предельные издержки равны предельной бюджетной затрате. Выгода же для спонсора есть площадь треугольника E (издержки конторы ниже бюджетной линии). Такая экономия была бы достигнута, если бы контора планировала выпуск на уровне Q₀.
Однако, контора запрашивает вдвое больший бюджет, под уровень выпуска Q*. Появляется второй треугольник, F. Это чистый убыток спонсора из-за объема выпуска Q*, и так как два треугольника равны, этот перерасход съедает экономию в размере треугольника E. Бюджетные расходы спонсора при выпуске Q₀ составили бы площадь фигуры abgQ₀, с экономией, равной площади треугольника E. А при выпуске Q*, они составляют abdQ*. Контора расходует всю бюджетную затрату.
Но это не предел. Ведь, пользуясь неспособностью спонсора оценивать необходимый ему объем работы конторы, контора имеет возможность запрашивать и больше, вплоть до предела возможностей спонсора. В принципе, такая возможность не исключается, и если целью конторы является максимизация бюджета, она будет к этому стремиться.
Допустим, запрошенный бюджет составляет величину Bs. Тогда бюджетное ограничение равенства общей величины бюджета и общей суммы издержек вообще не работает. В точке Qs предельный объем выпуска равен нулю*****. Общий бюджет измеряется треугольником afQs. А объем издержек, необходимых для выпуска Qs, измеряется фигурой abhQs. Что больше? Конечно, издержки. Чтобы убедиться в этом, сравним треугольники khQs и bfk, аналогичные треугольникам E и F. При таком бюджете контора просто не имеет стимула работать эффективно, она будет тратить и тратить, пока не израсходует весь бюджет.
Тщательный анализ эффективности затрат, скорее всего, покажет, что тот же уровень выпуска может быть обеспечен при меньших расходах. «Но аналитику не следует ожидать сотрудничества со стороны конторы, - добавляет Нисканен, - так как она не имеет ни малейшего стимула ни знать, ни выявлять необходимый уровень затрат». Фактически же, объем деятельности этой конторы просто-напросто больше оптимального уровня, то есть, она делает больше, чем было бы вообще нужно с позиции общественной эффективности. И делает это в ущерб обществу. Она оперирует на уровне, где предельный выпуск (прирост активности) равен нулю, а предельные издержки (прирост расходов) максимальны (ордината Qsh)******.
Выводы о поведении бюрократии
Конторы слишком велики. Таков первый и общий вывод. Все бюрократические организации государства слишком велики в сравнении с тем, какие размеры требуются для выполнения их нормальных функций, исходя из требования максимума чистой выгоды от их деятельности.
Законодатели не в состоянии контролировать рост бюджета контор, ибо
(а) Они не располагают необходимой информацией и не могут ее добыть.
(б) Процедурные правила не позволяют им надлежащим образом рассматривать работу контор и их бюджеты.
(в) У них нет альтернативных вариантов получения услуг, выполняемых конторами, отчего последние могут занимать позицию «все или ничего».
(г) Детальное рассмотрение предложений о бюджетах контор есть функция специализированных комитетов и подкомитетов законодательного собрания, где большинство обычно составляют представители групп, заинтересованных в росте контор или владеющих факторами их работы (профсоюзы, учителя и пр.); политические выгоды от затрат достаются этим группам, тогда как политические издержки ложатся на все собрание.
В силу сказанного, в собрании законодателей адвокаты расходов организованы и сплочены, а оппозиция расходам не организована и разрознена.
Большинство бюрократов не только не против повышения эффективности контор, но даже желали бы этого. Но сила такого их желания значительно меньше, чем у бюрократии рыночных фирм. Если предельная прибыль фирмы 5% на единицу продаж, снижение издержек на 5% даст прирост ее прибыли на 100%. В конторе же снижение издержек на 5% даст прирост располагаемых ею средств меньше, чем на 5%. Можно расслабиться и не рвать подметки на ходу.
Многие государственные конторы получают разнообразные льготы по налогам и сборам, для них резервируются фонды ресурсов, которые часто даются им по ценам со скидками. Такой порядок стимулирует избыточное потребление факторов производства.
Все конторы слишком велики – насколько? По оценкам Нисканена, в среднем, примерно вдвое в сравнении с рыночными организациями, которые могли бы выполнять ту же работу.
В конечном счете, бюрократическая форма обеспечения услуг порождает огромные перекосы в распределении выгод и тягот. Источником бюджета конторы являются налоговые сборы государственной казны. Налоги платим мы все, и теоретически мы все имеем равное право пользоваться услугами государства.
Однако, в бюрократическом равновесии без ограничений (см. рис. 5, второй вариант), людям с высоким спросом на услуги конторы или владельцам факторов (те же профсоюзы, учителя и пр.) достается непропорционально большая часть выгод в сравнении с их долей в налоговых поступлениях. Для людей с относительно невысоким спросом, бюрократическая форма обеспечения благ порождает убыток - отрицательную чистую выгоду в сравнении с их долей в налогах.
Модель Нисканена послужила отправной точкой для множества дальнейших исследований. В частности, были построены модели при других предпосылках о цели конторы – не максимум бюджета, а максимум безделья или максимум избежания риска.
Допустим, рост бюджета конторы мало что дает лично бюрократу, так как почти не связан с его доходом. Если предположить, что целью конторы является максимум не общего ее бюджета, а разности между ним и издержками – что тогда выходит? Издержки конторы прямо пропорциональны ее уровню активности. Превратить эту экономию в дополнительный доход все равно не удастся. Зато можно работать «с прохладцей», и чем больше указанная разница, тем больше будет «прохладцы». Это и есть максимизация безделья.
Были проделаны также десятки эмпирических исследований. В большинстве случаев, они подтвердили справедливость исходных гипотез Нисканена, хотя и сталкивались с проблемой получения достаточно полной и надежной информации.
Исходная модель Нисканена стала прототипом для последующих моделей, но она, по-видимому, отражает и наиболее общий случай максимизации. Во всяком случае, она намекает на один из существенных факторов неудержимого роста государства в последнее столетие.
Примечания
* Великий шведский экономист (1851-1926), основоположник Шведской школы в экономике. Только в 50 лет, будучи уже автором двух знаменитых книг, он был допущен на место доцента в университете (г. Лунц). У него, видите ли, до того не было ученой степени.
** Кривая спроса показывает уровень спроса на товар или благо в зависимости от цены на его единицу. «Треугольник благосостояния» показывает возможную экономию для покупателей, если бы товар продавался по конкурентной цене.
*** Трансакционные издержки – явление, открытое Р.Коузом. Это издержки на подготовку контракта, переговоры участников, экспертизу, заключение сделки и претворение ее в жизнь и т.п. По авторитетной оценке, в экономике США трансакционные издержки в 80-х гг. ХХ века достигали 45% от величины национального дохода.
**** Иначе говоря, получить каждое дополнительное депутатское место требует новых расходов.
***** Это значит, как ни наращивай дальше бюджет, контора не может выполнить больше работы.
****** Иначе говоря, контора не может больше увеличивать свою отдачу, но издержки ее существования все больше и больше на каждую долю прироста бюджета.
[1] В литературе на русском Public Choice принято передавать выражением «общественный выбор». Этот перевод неудовлетворителен по многим причинам. В английском слово public - чистый антоним слова private (частный) и обычно употребляется как синоним слова «государственный» в широком смысле (например, термины public debt - государственный долг, public finance – гос. финансы), тогда как «общественный» передается обычно словом social. В русской культуре, как я понимаю, понятие «общественный» почти противоположно понятию «государственный», понятие «частный» пребывает где-то сбоку припека, а слово «выбор» не очень понятно, если не отнесено к тому, что именно выбирается. Поэтому «общественный выбор» создает совсем иные коннотации, чем public choice в английском, скорее намекая на выборы в органы власти (что «у тех» передается совсем иным словом – election).
Ситуация не становится легче оттого, что в науке существует также термин Social Choice – «социальный», или, что то же самое, «общественный выбор». Но если сейчас начать так писать, возникнет совершенная путаница. Выкрутиться из терминологической ловушки можно, если (1) изъять из употребления выражение «общественный выбор» как устаревшее, (2) Social Choice передавать как «социальный выбор», и (3) Public Choice передавать как «выбор в политике», что точно отвечает содержанию предмета. Или так и писать Public Choice (паблик чойс), как мы привычно пишем laissez faire (лесэфер).
[2] Компендиум – книга энциклопедического характера, в которой материал расположен не по алфавитному, а по тематическому принципу.
[3] См. http://libertyfund.org/search.aspx
[4] Конечно, цифры соответствуют периоду 70-90 гг. ХХ в.
[5] Когда Обама был еще штатным сенатором, его жену Мишель (юриста), взяли на высокооплачиваемую должность в одну из крупных детских больниц Чикаго. Сенатор Обама, очевидно через логроллинг, устроил этой больнице многомиллионный грант из бюджета штата. Когда Обама стал президентом страны и семья перебралась в Вашингтон, должность Мишель была ликвидирована за ненадобностью.
[6] Gordon Tullock. “The Welfare Cost of Tariffs, Monopolies, and Theft”. Western Economic Journal 5, 1967 // «Ущерб благосостоянию от тарифов, монополий и воровства».
[7] A.O. Krueger. “ The Political Economy of the Rent-Seeking Society”. American Economic Review 64, 1974 // А.О. Крюгер. “Политическая экономия общества погони за рентой».
[8] Ср. «водка», «водяра», «водочка»... Американская писательница (действие романа происходит в Москве) пыталась передать значение слова «водочка». Ввиду отсутствия в английском уменьшительно-ласкательных суффиксов, она смогла передать это так: a little sweet vodka.
[9] В США и, возможно, других странах нет строго определенного членства в политических партиях. Коалицией здесь Стиглер называет объединение активистов одной партии, включая партийный аппарат. Это те, кто получает непосредственную материальную выгоду от победы одной партии.
[10] В другом месте говорится, что выгода есть не только доступ к ассигнованиям и регулированию, но также выгодные назначения, хорошие оклады и т.п.
[11] William A. Niskanen. “Bureaucracy: Servant or Master? Lessons from America”. Institute of Economic Affairs. 1973.
[12] Термины «размер государства» и «рост государства» здесь, как и везде, обозначают количественный показатель – как правило, это доля государственных расходов в общей величине ВВП или ЧНП - Чистого Национального Продукта (национального дохода). У Нисканена – последнее.
[13] Годы жизни 1856-1924. Американский президент в 1913-24 гг. Доктор наук по истории и политике. Автор трудов по вопросам политики и конституционального устройства государства.
[14] Интересной представляется попытка выявить эти две традиции в русской культуре. Ко второй из них – Гоголь («Ревизор», «Записки сумасшедшего»), Достоевский («Скверный анекдот»), Салтыков-Щедрин («История одного города»), А.Белый («Петербург»), А.Платонов («Город Градов»), Булгаков («Диаволиада»)... А с первой как?
[15] В прошлом власти к этому прибегали, пожалуй, вынужденно, от невозможности – при малой плотности населения и зачаточных формах коммуникации - организовать регулярную, скажем, налоговую или рекрутскую службу. Можно представить, каков был «коэффициент полезного действия» этих коммерческих услуг для государства.
[16] Как, например, в фильме «Берегись автомобиля». Герои спорят по телефону, чью машину угнал Юра Деточкин. Герой Смоктуновского говорит «Сейчас сверюсь с картотекой», и герой Ефремова кричит: «С картотекой он сверится! Бюрократ!».
[17] «Inside Bureaucracy» Boston, 1967.
