Экономика коллективного действия0

еория коллективного действия есть центральный

предмет политической науки. Здесь – корень оправдания государства.

Проблемы коллективного действия возникают в международных

отношениях, встают перед законодателями, формирующими бюджеты,

пронизывают государственную бюрократию и являются стержнем в

объяснении выборов, образования организованных интересов и контроля гражданами правительства в демократиях. Если политологи не располагают эмпирически обоснованной теорией коллективного действия, тогда мы отмахиваемся от самой сути. Боюсь, мы только этим и занимаемся.

 

Элинор Остром. Нобелевская премия по экономике 2009 г.

 

Как бы мы ни старались, мы никогда не найдем по-настоящему

сильного общества, не опирающегося на свободное волеизъявление людей.

 

Алексис де Токвиль. «Демократия в Америке»

Коллективное действие

Коллективным действием здесь называется совместное действие организованной группы индивидов, то есть, их добровольное сотрудничество ради достижения общей цели. Нередки ситуации, когда группа людей может достичь какой-то цели или общей выгоды только путем объединения в коллектив – путем кооперации. Выгода, таким образом достигаемая (в чем бы она ни выражалась), называется коллективным благом. Частным случаем коллективных благ являются общественные блага. Примеры общественных благ: оборона страны, служба наблюдения и предсказания погоды, интернет, пожарная охрана, охрана правопорядка, уличное освещение, государственные школы, волноломы в портах и т.п.

Проблемами кооперации, то есть, свободного объединения индивидов в целенаправленную группу, занимаются социология, антропология, математическая теория игр и, с некоторых пор, экономическая наука. Область, где возможны и наблюдаются коллективные действия, весьма и весьма широка, сами формы коллективных действий очень разнообразны. Общая тема, заявленная в названии главы, фактически представлена здесь только четырьмя самостоятельными сферами социальной действительности: организованные интересы, ресурсы общего пользования, системы предоставления общественных благ, административное устройство и политическая структура... А можно сказать, что это разные грани общей проблемы самоорганизации индивидов.

I. Организованные интересы

Мэнсер Олсон

Его достижения до такой степени уже вошли в общественное сознание, что многим могут казаться как бы само собой разумеющимися. Но нужно представить себе, в какой контекст угодили эта идеи в свое время, в середине 60-х годов ХХ в.

Например, в политологии существовал консенсус относительно того, что действия и конкуренция групп организованных интересов есть одно из проявлений существа самой демократии. Какие-то группы добиваются своих целей, какие-то – нет. Что ж, значит, у первых больше членов, или они лучше организованы, или они более целеустремленны, или все вместе. Это - плюрализм в действии, а лоббирование есть нормальный институт демократии.

Теперь глянем на дело следующим образом. Общий интерес потребителей автомашин (продуктов питания, одежды, хозтоваров...) состоит в том, чтобы цены были как можно ниже. Общий интерес производителей (автомашин, одежды, продуктов, хозтоваров...) в том, чтобы цены были как можно выше. Кого в стране больше – производителей или потребителей? Понятно, вторых. Значит, демократическое государство – институт, наиболее организованный и целеустремленный, располагающий самыми большими ресурсами и представляющий большинство населения, - будет на стороне потребителей и не станет способствовать росту цен на товары массового потребления, верно?

Абсолютно неверно. В ситуациях подобного выбора, государство, способствует росту потребительских цен чаще, чем их понижению. Это – эмпирический факт. Почему и как такое происходит, никто не мог объяснить, пока не появилась блестящая работа Олсона.

Говорят, что он на всю жизнь сохранил легкий скандинавский акцент и простые манеры, иногда веселившие друзей. Мэнсер Олсон [1] родился в 1933 г. в семье фермера в штате Сев. Дакота - крайний север США, совершенная «деревня» (там и жил Роки-Ракун из баллады Битлз). Учился сперва в фермерском колледже Сев. Дакоты. Затем еще в одном из колледжей штата, после чего оказался соискателем-докторантом в Гарварде. После защиты в 1965 г., был профессором в Принстоне, а с 1969 – профессором в Университете штата Мэриленд. В 1998 г. Мэнсер Ллойд Олсон скоропостижно скончался от инфаркта.

Докторская Олсона называлась «Логика коллективного действия», ее тепло одобрил «сам» Гэлбрейт. Вслед за защитой вышла книга под тем же названием и немедленно стала бестселлером.[2] Книга переведена на множество языков, включая японский и русский.

Парадоксы Олсона

Действительно, не разумно ли предположить, что если все члены группы разделяют общий интерес, группа будет стараться продвигать этот интерес? И потому, развивая тему, не естественно ли ожидать, что граждане с общим политическим или экономическим интересом организуются и будут лоббировать в пользу своего интереса? Скажем, потребители, ощущая вред от какой-то монополии, создадут свою ассоциацию, которая будет добиваться защиты интересов соответствующей группы, не правда ли? В подобных предположениях нет ничего экстраординарного. В самом деле, если люди некоторой категории или класса населения чувствуют общий интерес, и если этот интерес дает себя знать достаточно явно, тогда, скорее всего, группа скооперируется и будет действовать соответственно.

Увы, на деле эта логика работает далеко не всегда. Можно сказать, она работает выборочно.

Подойдем к проблеме с другой стороны. Допустим, при Конгрессе есть сильное лобби Ассоциации производителей молока. Эти производители обожают государственные программы поддержки цен на молоко. «Поддержанные» цены выше уровня цен свободной конкуренции (для того и нужна им эта поддержка). Они выгодны молочникам и бьют по карману потребителей, особенно многодетных. Отчего бы такому сильному лобби не пробивать какую-то программу, которая повысила бы общую эффективность в стране и была бы выгодна всем? Почему они так не делают? Обычный групповой эгоизм?

Нет. Оттого, что даже если им тоже будет выгодно вместе со всеми, им будет невыгодно на особицу. Этот парадокс и объяснил Олсон.

Допустим, численность «молочной ассоциации» составляет 1% населения страны. Допустим, они преуспеют в лоббировании какой-то «программы всеобщей эффективности». Они пробили билль, затратив 100% своего времени и ресурсов, а получат 1% всеобщей выгоды. Допустим, они затратили на пробивание билля 50 тыс. долл. и в результате все население страны стало богаче на 1 млн. долл. Их доля составит всего 10 тыс. долл. Прямой убыток. При данном соотношении чисел, им будет выгодно пробивать подобный билль только, если на их долю придется больше 50 тыс. долл. Для этого билль должен увеличить богатство страны больше, чем на 5 млн. долл. Иначе расходы не окупаются.

Теперь нарисуем более реалистичную картину: ассоциация молочников пробивает билль, выгодный только молочникам, - скажем, «поддержка цен на молоко». Расходы на лоббирование составляют те же 50 тыс. долл., и доходы производителей молока вырастают на 10 млн. долл. Молочники оплачивают 100% расходов на пробивание билля, но получают уже не 1% выгоды, а всю выгоду, все 100% . При этом, их суммарный ущерб (как покупателей молока) от этой меры составляет 1% общего ущерба всех потребителей.

А ведь подобной деятельностью занимаются не одни только молочники. «Никому не уберечься, когда заседает Конгресс, включая конгрессменов. Лоббисты преследуют их и их помощников, пробивая предпочтения, налоговые льготы, гранты, протекции» [3].

Почему деятельность групп давления, или групп организованных интересов, по общему правилу, вредит обществу? «Общество, насыщенное группами специальных интересов, подобно посудной лавке, заполненной борцами, – пишет Олсон. – Они дерутся за ее содержимое, разбивая больше, чем могут унести с собой». Ниже увидим, как это выглядит с точки зрения экономики.

Однако, если активность таких групп ведет к грабежу потребителей, почему бы и этим не организоваться ради защиты своих интересов? Здесь ответ Олсона еще более парадоксален: потому что им это не выгодно.

Возьмем те же цифры. Потребителям нанесен ущерб в сумме 10 млн. долл. Если население страны считать в 250 млн. чел. (как было в 60-х), ущерб на одного человека составит, в среднем, 4 цента. Выгода же одного молочника составит 4 долл. Его стимул в сто раз сильнее стимула потребителя. Если последний захочет заняться защитой своих интересов, ему нужно для начала (только для начала!) собрать определенную информацию. Это стоит денег, времени и усилий ума. Одни лишь звонки своему депутату обойдутся ему гораздо больше 4 центов.

Более разумным выходит игнорировать специальные блага, даваемые другим за твой счет, если тебе это обходится всего в 4 цента.

Однако сказанным дело не исчерпывается. В принципе возможны другие соотношения чисел, при которых ущерб потребителя может оказаться существенно выше 4 центов. Да и вообще, возможны ситуации, когда сильный стимул налицо, и людям было бы явно выгодно скооперироваться для общего дела. Ну, теперь-то потребители сорганизуются и начнут свою кампанию? Ответ Олсона: совсем не обязательно, а скорее - нет

Мэнсер Ллойд Олсон

Группы большие и малые

 

Потребители какого-то блага теряют, например, от монополии или от тарифа. Им бы стоило объединиться, чтобы лоббировать отмену тарифа или бойкотировать монополию. Это требует от каждого пожертвовать на общее дело какое-то количество денег и времени. Успех подобной акции даст каждому некую долю общей выгоды. Но тот факт, что выгода достается всем, порождает то, что ученые назвали free rider problem. По-русски это обычно звучит как проблема безбилетника. Здесь существенно, что безбилетник норовит проехаться не просто бесплатно, но, именно за счет своих компаньонов[4].

Когда я подростком ездил «зайцем» в автобусе, я знал, что обманываю государство, и не считал это грехом. Что такое «государство» для пассажира советского автобуса? Пустая абстракция. Но вообразим другой случай. Жители отдаленного микрорайона недовольны работой городских автобусов (редко ходят и пр.). Они избирают совет, который решает завести свою базу автобусов и содержать ее за счет продажи автобусных билетов (кто чаще ездит, тот больше платит). Если Иван норовит ездить «зайцем», он обманывает уже не абстракцию, а своих соседей.

Таков смысл проблемы безбилетника в теории поведения групп. Проблема здесь больше и серьезнее, чем этичность (или неэтичность) Ивана. Сама возможность такого поведения часто приводит к тому, что коллективное действие может не состояться. Одни выбирают «проехать зайцем» - получить коллективное благо «на халяву». Другие, предполагая такое поведение со стороны каких-то незнакомых им членов группы, выбирают вообще не участвовать в коллективном действии.

Наиболее высока вероятность такого исхода, когда речь идет о больших группах, где не все знакомы между собой. Такой большой группой является в нашем примере совокупность потребителей, страдающих от монополии или тарифа. Количество их может исчисляться миллионами. Скинувшись «по чуть-чуть», они собрали бы очень приличные деньги, на которые можно было бы провести успешную кампанию, добиться успеха и принести выгоду всем членам группы. Однако, каждый, зная лично только ничтожную долю общего числа членов группы, подозревает, что многие захотят быть «зайцами», и потому воздерживается от участия в акции[5].

Тем не менее, мы знаем немало примеров больших групп, успешно защищающих свои групповые интересы. Достаточно назвать профсоюзы и другие профессиональные ассоциации (врачей, адвокатов...), ассоциации производителей по отраслям (фермеры, фармацевты...). Их множество. Каким образом удается им коллективное действие?

Ответ Олсона: такие группы успешны, потому что их скрепляет нечто иное, нежели обеспечение коллективного блага. Олсон называет это: selective incentives – селективные стимулы. Они могут быть негативными или позитивными.

Негативный стимул – это ущерб или наказание того, кто не поддерживает коллективное действие. К примеру, в американских профсоюзах членские взносы взимаются либо принудительно, либо автоматически – через конторы. Открыто же выражать несогласие бывает по-настоящему опасно для здоровья.

Пример позитивного стимула – уплата взносов страховыми компаниями, связанными с данной ассоциацией. Так бывает (или было) у фермеров. В иных случаях позитивные побуждения обеспечиваются различными льготами (так называемыми «клубными» благами), доступными только «своим», только членам группы, - от возможности публиковаться в журналах ассоциации и до групповых выездов, скажем, в круизы или в Лас-Вегас.

Заметим, что группы с селективными стимулами, в основном, и представляют собой группы специальных интересов. Такие группы (так сказать, «доильщики») организованы, целеустремленны и энергичны, потому что у их членов стимулы высокой эффективности. Те, кого «доят», разобщены, и группы эти недейственны. Потому что у их членов нет достаточно сильных стимулов для борьбы против эксплуатации со стороны первых. Или/и потому еще, что существует и не решается проблема «халявщика». Так что, в общем случае, вторые обречены проигрывать в этой игре, а общество – терпеть ущербы и снижение совокупной эффективности.

Общее правило Олсона: При прочих равных, чем больше число участников, получающих выгоду от коллективного действия, тем меньше доля выгоды, приходящейся на одного участника. Поэтому, в отсутствие селективных стимулов, с ростом численности группы побуждение к групповому действию уменьшается, так что большие группы менее способны действовать в общих интересах, чем малые.

В малых группах могут быть добавочные селективные стимулы – как отрицательные, так и положительные. Большинство из нас предпочитает для себя среду людей, близких нам по духу, пристрастиям, взглядам или иным свойствам. Остракизм или просто отчуждение будет сильным отрицательным стимулом для того, кто не захочет участвовать в общей нагрузке (в чем бы это ни заключалось), необходимой для коллективного действия. Напротив, для особо активных членов, берущих на себя больше средней доли нагрузки, положительным стимулом будет одобрение или восхищение коллег.

Все сказанное до сих пор о трудностях организации коллективного действия справедливо в предположении, что имеется полный консенсус членов группы в вопросах о том, какое благо желательно, в каких количествах и каков наилучший способ его получить. По наблюдениям, большинство реальных групп взаимодействующих индивидов довольно однородны социально, и многие люди не очень стремятся к взаимодействию с теми, кто существенно отличается от них статусом, вкусами и пр. Поэтому, даже если некоторая категория индивидов могла бы получить выгоду от коллективного действия, если в группе имеет место большая неоднородность, это может воспрепятствовать взаимодействию, которое необходимо для эффекта селективных стимулов. В неоднородных группах труднее достичь согласия о том, чего именно они ждут от коллективного действия или какое количество коллективного блага заслуживает того, чтобы из-за него стараться. А если нет консенсуса – нет и коллективного действия. Или, если действие все же удается организовать, это требует дополнительных затрат на переговоры, убеждение и согласования.

 

Информация и поведение

 

Выше упоминался индивид-потребитель, которому махнуть рукой на то, что его «доят», выгоднее, чем собирать информацию о том, как с этим бороться. Такая позиция характерна вообще для члена большой группы, не обязательно потребителя. Если бы он посвятил изрядную долю своего времени изучению политики вне своей группы и поведения лидеров, он мог бы отчетливо представлять, за кого или что лучше голосовать, чтобы получить эффективный результат. Однако он знает, что его голос практически не имеет никакого влияния на исход голосования, так что его знание и расходы, потраченные на приобретение информации, - все это «напрасный труд». Поэтому он выбирает то, что ученые называют рациональным неведением. «Рациональное», потому что это является предметом более или менее осознанного выбора индивида. Типичный член большой группы - рациональный невежда в делах публичной политики.

Так как сбор и обработка информации требуют издержек, информация есть ограниченное благо. В том числе, информация об общественном благе, которая сама является общественным благом. И есть такие категории населения, которые могут – благодаря своему положению или особому умению – извлекать выгоду из такой информации. Это – политики, лоббисты, журналисты и ученые социальных наук. Какую выгоду? Всякую – деньги, власть, престиж... Иногда некая исключительная информация может принести (и приносила) большие деньги на бирже.

Налицо асимметрия информации об общественных благах между вышеуказанными категориями населения, с одной стороны, и обычными гражданами, выбирающими рациональное неведение, с другой. Как раз в силу такой асимметрии становятся возможными лоббирование и соответствующее поведение депутатов. Если бы широкая публика была достаточно осведомлена, политикам было бы гораздо труднее сговариваться с лоббистами в ущерб ей, так как это угрожало бы их переизбранию.

Эта асимметрия информированности многое объясняет. Например, интересные вещи в налогообложении. Прогрессивное подоходное обложение в демократических странах как бы выполняет функцию некоторого сглаживания неравенства доходов. Так принято говорить, во всяком случае. Однако, лазейки в системе налогов имеют явный уклон в строну высоких доходов. Прогрессия обложения, говорит Олсон, вещь, всем заметная и понятная, но мало кто из публики разбирается в деталях законов, регулирующих всевозможные списания с облагаемых сумм.

Программы типа Медикер и Медикейд, принятые в некоторых демократических странах, были мотивированы желанием облегчить положение слоев населения с низким доходом. Однако, указывает Олсон, введены они были так и построены таким образом, что наибольшая доля этих фондов идет на рост доходов врачей и других категорий занятых в медицинском обслуживании. Для чего и почему были придуманы эти программы, знает большинство населения, а детали их устройства и механика работы были и остаются понятными небольшому меньшинству.

 

Общие выводы

 

Из анализа Олсона следуют выводы довольно пессимистические. Организации коллективного действия в демократических обществах в подавляющем большинстве ориентированы на перераспределение существующих доходов и богатства, а не на увеличение этих показателей. Притом перераспределение идет в пользу групп специальных интересов за счет основной массы населения. Это - перераспределительные коалиции, или коалиции погони за рентой. Результатом их деятельности является не только увеличение доходов их членов, но также и снижение совокупной общественной эффективности и величины общественного продукта. Откуда следует последнее?

Допустим, речь идет о некой отрасли. Если перемещение добавочных ресурсов в эту отрасль из других вызвано игрой рыночных цен и прибылей, это значит, что ресурс попал туда, где его использование наиболее эффективно. Тогда результатом должен стать прирост общественного продукта. Но если добавочная порция ресурса поступает в отрасль только потому, что искусственно, путем законодательных установлений, поднята цена на ее продукт, либо снижен налог, тогда пользы обществу от этой добавочной порции ресурса будет меньше, чем в том сегменте экономики, откуда она перемещается сюда. Ибо она осталась бы там, если бы не искусственные меры внерыночного происхождения и характера. И это значит, более эффективным остается ее использование там, откуда она изъята, чем здесь, куда ее переместили.

Таким образом, с ростом количества перераспредельных коалиций в стране, общественная эффективность и прирост богатства, при прочих равных, становятся меньше. Также искусственное, не отвечающее условиям максимальной эффективности, распределение ресурсов неизбежно снижает способность общества применять новые технологии и приспосабливаться к изменению условий. Тем самым, темпы экономического роста замедляются.

Подходящий момент заметить, что эта общая безрадостная картина не обязательно фатальна. Безусловно, явления, о которых говорится, существуют, тенденции имеют место, и анализ Олсона – великолепен. Однако сам же Олсон напоминает нам, что его выводы справедливы при прочих равных. Иными словами, это – довольно условная модель, которая показывает, что может выйти из обнаруженных ученым вещей и тенденций при определенных условиях, которые редко наблюдаются в жизни в чистом виде. Не бывает в социально-экономической действительности, чтобы все остальное, помимо того, что рассматривает автор, оставалось всегда неизменным. Всегда присутствуют противоположные тенденции и противоборствующие силы. В каких-то случаях они слабее, чем нужно, но они есть и могут возобладать при изменении условий.

Анализ и выводы Олсона – это напоминание о реальной опасности, подстерегающей высокоразвитые общества, и своего рода призыв к дальнейшим поискам решения сложных проблем.

 

II. Ресурсы общего пользования

Социальные дилеммы

Теория Олсона рассматривает один из частных случаев гораздо более общей проблемы кооперации (самоорганизации людей ради сотрудничества). Когда взаимозависимые индивиды оказываются перед выбором – скооперироваться или нет, - перед ними встают определенные вопросы. Без решения этих вопросов кооперация не получается. Общее название таких вопросов – социальные дилеммы. Каждая дилемма предлагает выбор – часто, из двух вариантов.

Самый первый вопрос: зачем нужна кооперация? Как правило, необходимость выбора возникает перед членами группы из-за того, что они оказываются перед лицом проблемы, общей для всех. По сути, это и есть дилемма: кооперироваться или нет? Налицо два альтернативных варианта поведения членов группы. Важно иметь в виду, что выбор всегда индивидуален - каждый выбирает для себя самостоятельно, исходя из своих личных предпочтений. Термин «социальная дилемма» относится к обширному числу ситуаций, в которых индивиды делают независимый выбор в условиях взаимозависимости.

В одном варианте каждый просто действует на свой страх и риск, стремясь к максимизации своего ближайшего интереса. При этом, как результат его выбора, положение его товарищей (соседей) может ухудшаться сравнительно с иными возможными вариантами его поведения. Пример такой ситуации: человек протискивается вне очереди, чтобы влезть в автобус в числе первых.

В другом варианте может быть достигнута польза для всей группы, но ради этого ее члены должны действовать коллективно, согласовывая свое поведение. То есть, каждый поступается чем-то личным ради общего блага (от которого он, конечно, тоже вкушает). Например, водитель автобуса объявляет: никого не посажу, пока не встанете по порядку, и люди волей-неволей, не без споров и третейского их урегулирования, все же занимают места в организованной очереди.

Насколько рациональные индивиды, преследующие собственный интерес, способны предпринимать коллективные действия, дающие дополнительные преимущества каждому, но взамен требующие от каждого какой-то «платы»? Иначе говоря, способна ли такая дискретная система добровольно самоорганизоваться? Этот вопрос занимал Олсона, и тот же вопрос, в различных формулировках, то и дело возникает в науках о человеческом поведении – экономике, социологии, антропологии...

Все аспекты жизни человеческих обществ пронизаны социальными дилеммами. От способности решать такие проблемы зависит выживание и благополучие любого сообщества. Не говоря уже о повседневной жизнедеятельности.

Один из самых простых примеров уже приводился в статье о теории игр.[6] В Новой Зеландии газеты распространяются посредством открытых и не охраняемых ящиков. Газету можно унести, не платя, но мало кто так делает, потому что большинство осознаёт: если все станут воровать газеты, их доставка прекратится. Налицо кооперативное поведение.

Другой пример все мы видели в кино.

Семь самураев

Или, на тот же сюжет, - «Великолепная семерка». Обратимся к завязке драмы. Отдаленная деревня с каких-то пор стала объектом набегов бандитской шайки. Бандиты отнимают деньги, уводят скот, а протестующих убивают. Все помнят, что жители деревни решают нанять смелых людей, умеющих хорошо стрелять, и все помнят, чем кончается фильм.

Попробуем, однако, вообразить, какие варианты поведения могли предшествовать исходному решению о кооперации.

Для большей наглядности, представим себе русскую деревню - назовем ее Большие Пряники - в аналогичной ситуации. В эпоху гражданской войны и безвластия такое могло иметь место, особенно где-нибудь в глухой провинции.

Допустим, после первого набега состоялся сход: будем что-то делать или стерпим? Ясно: делать что-то можно только совместно. Решают: нужно что-то предпринять. Защита деревни здесь является коллективным благом.

Дилемма первого порядка: кооперироваться ради коллективного блага или нет? Дилемма решена. Что дальше?

Идея посылать людей в город, чтобы нанять охрану, отвергнута единогласно – ага... нанять охрану!.. хе-хе... деньги-то, конечно, возьмут... Согласились, что нужна самооборона. Но почти все мужики где-то воюют, кто за белых, кто за красных... Остались, в основном, старики, подростки да бабы. Ружья есть, это да (закопаны в огородах), а как воевать против банды? Кто-то вспомнил: за рекой живет инвалид – воевал в германскую, без руки вернулся. Если его нанять, он организует правильные укрепления, научит баб стрелять, расставит людей и прочее. Значит, нужно скинуться.

Стали собирать деньги. И тут началось... Один кладет рубль. Другой дает гривенник. Третий вынимает полушку и клянется, что больше нет.[7] Кто-то говорит: «Почему я должен давать больше других? Для всех одинаковая охрана - со всех и причитается поровну!» Другой: «Не поровну, а по числу домочадцев!» И т.п.

Дилемма второго порядка: выработка правил кооперации - каждый хочет остаться в стороне, переложив расходы (или бóльшую их часть) на других.

Стали раздаваться голоса: а может, они больше не придут... авось, пронесет... Дилемма не решена.

Спустя неделю – новый набег. Ясно, что так и будет продолжаться, пока не отберут все, что смогут найти. Опять собрались. Согласились: каждый дает, сколько может, но по совести. Дилемма решена.

А как проконтролировать «по совести»? И как наказывать тех, кто хитрит?

Дилемма третьего порядка – контроль соблюдения правил. Если эту дилемму не решить, проваливается решение дилеммы второго порядка, а это влечет провал решения дилеммы первого порядка. Самоорганизация не удастся, кооперация не состоится. Суть проблемы: хитрящие и уклоняющиеся надеются, что другие будут соблюдать правила, и тогда они получат возможность пользоваться общественным благом на равных с другими. Все та же проблема «халявника». В итоге выходит, что общественное благо не производится.

Члены группы заперты в ловушке отрицательного варианта. Вот и возникло оно - равновесие Нэша.[8] Всем плохо, но никто не может улучшить свое состояние односторонне. А вместе не получается. Одна из центральных проблем теории коллективного действия – как и почему рациональные индивиды могут совместно прийти к иррациональному результату.

В научной литературе можно найти множество моделей социальных дилемм. Изученные Олсоном проблемы коллективного действия мы только что видели. Вспомним "дилемму заключенного" [9]. Ниже мы столкнемся также с "проблемой общественных благ" и "трагедией общедоступности". В основе почти всех этих дилемм лежит проблема «безбилетника». Все перечисленные модели, в общем, отличает пессимистический вывод о возможности кооперативного поведения членов группы для решения общей проблемы.

Беда свободного доступа

Одной из серьезных и распространенных проблем в сегодняшнем мире является проблема ресурсов общего пользования (common pool resources – CPR, или просто commons). Примеры ресурсов общего пользования: леса, пастбища, водоемы, охотничьи угодья, зоны рыбной ловли, ирригационные системы и мн. др.

Бесконтрольное использование CPR неизбежно ведет к их истощению и даже исчерпанию – таково общее мнение социальных ученых, а также всех, кто сталкивался с этим в любой форме. Действительно, наиболее вероятным поведением индивидов представляется такое, когда выгоды достаются одному или немногим (браконьерство, например), а страдают все или большинство (основная масса охотников или рыболовов).

И не только наиболее вероятно такое теоретически, но также и наиболее часто наблюдается в жизни. Исчезновение (или угроза такового) определенных видов рыб, птиц и животных, «красные книги», разрушение природных ландшафтов, обезлесение территорий, истощение водных ресурсов и другие экологические бедствия - все это широко известно.

С другой стороны, крайне трудно обеспечить содержание и охрану таких ресурсов. Например, кто будет платить лесничему или егерю за охрану леса и его фауны? Разве только богач, который приезжает сюда охотиться? Или группа активистов скинется под молчаливые усмешки большинства? Это характерно для всех подобных случаев – издержки ложатся на кого-то одного, а выгода достается всем. Так что, кругом только антистимулы. В отсутствие же охранительных мероприятий возникает своего рода «гонка на опережение» - проще говоря, рвачество, что ускоряет истощение ресурса. Так и происходит эрозия почв, истребление популяций животных, птиц и рыб, обмеление рек из-за нерегулируемого водозабора, гибель Аральского моря...

Налицо противоречие интересов - между частными и общественными выгодами, с одной стороны, и между частными и общественными издержками, с другой.

Биолог Г. Хардин (1968) предложил читателям представить пастбище, «открытое для всех» и ход мышления «рационального скотовода». Он получает прямую выгоду от своих животных и постепенно терпит ущерб от вырождения ресурса общего пользования, когда стада его и других скотоводов увеличиваются в численности. Каждый скотовладелец стремится поэтому все больше и больше прибавлять к своему стаду, чтобы успеть получить от пастбища как можно больше, пока оно еще способно кормить скот. Его выгода прямо пропорциональна его поголовью, а ущерб его от порчи пастбища есть всего только доля от общего ущерба.

«Тут трагедия, - заключает Хардин. - Каждый заперт в системе, заставляющей его наращивать поголовье стада без ограничений. Конечное состояние есть разруха, и к ней вперегонки стремятся все люди, когда каждый гонится за своим интересом - в обществе, которое верит в свободу доступа к ресурсам общего пользования». Так в науку вошло выражение трагедия общедоступности (tragedy of commons).

Интересно, что об этом писал еще Аристотель: «О том, что доступно для большого множества, заботятся меньше всего. Каждый думает главным образом о себе и редко, если вообще, думает об общем интересе»[10].

«Благо, открытое для всех, ни для кого не представляет ценности, - указывал в 1954 г. социолог С. Гордон, - потому что тот, кто окажется настолько неразумен, что станет дожидаться подходящего времени для его использования, обнаружит, что оно уже использовано другими. Травяной покров, который пастух оставляет нетронутым на общинном выгоне, не представляет для него ценности, потому что завтра он пойдет на корм чужому скоту; нефть, остающаяся в земле, когда уходит нефтяник, не имеет для него ценности, потому что другие имеют законное право ее выкачать; рыба, остающаяся в озере, не имеет ценности для рыбака, потому что нет никакой уверенности, что оставленная там сегодня, она достанется ему завтра...

Природные ресурсы, находящиеся в общей собственности, являются свободными благами для индивида и редкими благами для общества. При нерегулируемой эксплуатации частными лицами они не приносят никакой ренты; исправить это положение можно только обратив их либо в частную, либо в государственную (правительственную) собственность, то есть, поставив их тем или иным способом под контроль единой распорядительной власти».

Короче, бесхозные блага воспринимаются как «ничьи», и рациональные индивиды, преследующие каждый свою выгоду, стремятся урвать как можно больше, пока ресурс не исчерпан.

Достаточно очевидно, что «трагедия общедоступности» возникает вследствие отсутствия четко определенных и надежно защищенных прав собственности. Пользователи говорят между собой «наш лес» или «наша река», но фактически это для них не свое – это «ничье».

В русской культуре описанная ситуация, по-видимому, явление нередкое. Есть даже поговорки: «кто смел, тот и съел», и «кто не успел, тот опоздал».

Что же мешает пользователям самим скооперироваться и предотвратить сверхпотребление CPR? Допустим, они захотят ввести правила разумной эксплуатации «своего леса» или «своей реки». Но перед ними тут же встанет то, что выше было названо дилеммой второго порядка. В лучшем случае, разработка правил, будет оплачена группой энтузиастов, а выгоду получат все. Если им удастся эту дилемму решить, тут же возникает, как мы помним, дилемма третьего порядка – контроль над соблюдением правил и выявление нарушителей. «Трагедия общедоступности» выглядит неизбежным и универсальным исходом свободной эксплуатации ресурсов общего пользования.

Дилеммы ресурсов общего пользования

Нобелевскую премию по экономике 2009 г., вместе с Оливером Уильямсоном, получила Элинор Остром (род. в 1933). В решении Нобелевского комитета специально отмечены достижения Остром в решении дилемм ресурсов общего пользования.

Частный пример таких систем (и один из объектов, исследованных Э. Остром) – ирригационные системы крестьянских общин. В одних случаях они создаются и поддерживаются самой общиной, в других – государственными (или муниципальными) органами.

Работа и достижения Элинор Остром связаны с Блумингтонской школой институционализма, которую основал ее муж, профессор Винсент Остром (Университет Индианы, г. Блумингтон). Супруги много работали вместе, но широта области исследований часто приводила к разделению труда в рамках общего направления. Здесь тот редкий случай в науке, когда муж и жена – звезды одинаковой величины. О собственных достижениях мужской половины поговорим потом.

Обычно принято делить блага на частные и общественные. Такое разделение основано на двух характеристиках: (1) доступность [11] и (2) уменьшаемость. Свойство (1) определяется тем, насколько легко или трудно предотвратить доступ других индивидов к данному благу. Свойство (2) определяется тем, уменьшает ли потребление блага его физический объем (вариант: увеличивает ли износ). Обозначим свойства (1) и (2) первыми буквами соответствующих слов, притом, если свойство выражено в сильной степени, буква идет полужирным (bold), а если в слабой степени - курсивом (italic).

Общественным благам присущи сильная степень доступности (Д) и слабая степень уменьшаемости (У). Представим: атмосферный воздух, национальная оборона, противопожарное обслуживание, школьное образование, уличное освещение, телешоу [12] ... Получаем признак общественных благ: Д & У (где знак «&» означает логическую операцию конъюнкции - объединение двух элементов, читается как союз «и»).

Частные блага характеризуются слабой доступностью (Д) и сильной уменьшаемостью (У). Например, пироги, которые печет хозяйка дома, ее флакон духов, чей-нибудь личный автомобиль... Признак частных благ: Д & У.

Супруги Остром заметили, что формально здесь определены не два класса благ, а четыре: два свойства, каждое из которых может иметь две степени. Дважды два – четыре.

Наука привычно обходилась двумя классами благ: общественные, или Д & У, и частные, или Д & У. Существуют ли реально классы благ, отвечающие признакам (Д & У) и (Д & У)?

Да, отвечают Остромы, если выделить два особых типа благ: из категории частных – клубные, а из категории общественных – ресурсы общего пользования!

Примеры клубных благ – собственно закрытые клубы; другие группы ограниченного доступа, например, масонское общество; группа друзей постоянного состава для походов на байдарках; банкет у Президента страны[13].

Все ресурсы общего пользования объединяет в один класс то, что (1) они могут совместно использоваться теми или иными группами,(2) от их воспроизводства на протяжении веков впрямую зависело выживание различных человеческих сообществ и(3) как правило, их объем не беспределен, то есть, это – ограниченные ресурсы.

Действительно, клубные блага обладают слабой доступностью (Д) и слабой уменьшаемостью (У), а ресурсы общего пользования – сильной доступностью (Д, как у общественных благ) и сильной уменьшаемостью (У, как у частных благ).

Получается простая матрица 2 × 2. (см. таблицу 1)

Таблица 1. Классификация благ

 

 

Уменьшаемость

 

 Слабая, У

 

Сильная, У

 

 

Доступ-

Сильная, Д

 

Общественные блага

 

Ресурсы

общего пользования

 

ность

 

 Слабая, Д

 

 Клубные блага

 

 

 Частные блага

 

         

Указанные свойства CPR - сильная доступность и сильная уменьшаемость вместе порождают проблему сверхпотребления (нет стимула беречь ресурс – он «не мой», «на наш век хватит» и т.д.), грозящего истощением ресурса, и необходимость его восстановления. Но первое, Д, само по себе, порождает еще и проблему недоинвестирования. Здесь те же дилеммы, что были описаны выше на примере охраны деревни Большие Пряники: от сохранения или улучшения ресурса выигрывают все пользователи, но трудно добиться всеобщего участия.

Сюрприз от Остром

«Добровольная самоорганизация ради предоставления общественных благ или управления ресурсами общего пользования является практически невероятной» - такова была ходячая мудрость.

На основе исследований – полевых, экспериментальных, теоретических – Элинор Остром показала, что приведенное выше заявление, по меньшей мере, излишне категорично.

А пока суд да дело, уже подоспели непогрешимые эксперты и международные экономические организации. Следуя их рекомендациям в отношении CPR, правительства многих развивающихся стран стали осуществлять национализацию природных ресурсов, традиционно находившихся в распоряжении различных локальных общин.

Однако, как показала Остром, практические результаты национализации CPR оказались далеки от ожидаемых. «Многие политические решения, исходившие из убеждения, что рациональные индивиды безнадежно заперты в социальных дилеммах, из которых они неспособны выбираться сами, без стимулов и санкций извне, потерпели полный крах, усугубив те самые проблемы, на смягчение которых они были направлены», - подытожила она результаты своих наблюдений.

Прежде всего, Элинор Остром показала сомнительность общей парадигмы. Недопустимо предполагать, что каждому типу благ соответствует вообще некая наиболее адекватная форма собственности. Все определяется конкретными обстоятельствами – в одном случае наиболее эффективной будет государственная собственность, в другом – частная, в третьем – коммунальная (общинная), в четвертом – даже отсутствие собственности (режим открытого доступа).

Далее, третий и четвертый случаи не следует смешивать. Тут-то и было показано, что CPR есть отдельный класс ресурсов. Может иметь место режим доступа, открытого только членам конкретной группы и на определенных условиях. И есть режим всеобщего доступа без исключений, как это имеет место с мировым океаном, например. Не следует применять выводы одного случая к другому. Но именно на таком отождествлении основаны были многие рекомендации западных экспертов развивающимся странам.

Затем настала очередь эмпирических исследований и результатов. И тут открылась ошеломляющая картина.

Уже существовал гигантский массив эмпирической информации! Оказалось, что были проведены (разными людьми, в разное время) сотни конкретных исследований различных случаев управления ресурсами общего пользования. Предметами исследований были самые разнообразные ресурсы – водные, лесные, земельные. Относились они к самым разномасштабным сообществам - от общины в несколько десятков человек до групп в десятки тысяч членов. Изучались группы в развитых странах (США, Канаде, Испании, Японии, Швейцарии) и в развивающихся. Множество изучаемых объектов охватывало как институты, появившиеся лишь недавно, так и институты, просуществовавшие много столетий (в некоторых случаях свыше тысячи лет!).

В частности, изучались альпийские пастбища и леса – предмет коммунальной собственности жителей швейцарских деревень, коммунальные луга и леса в деревнях Японии и местные системы ирригации в Испании.

Исследования эти не координировались, да и ожидать такого было нельзя. Проводились они в разное время, и осуществляли их специалисты самых различных дисциплин – экономисты, социологи, политологи, антропологи, биологи. В каждом случае преследовалась какая-то своя научная цель и ставились свои конкретные задачи.

Этот гигантский массив информации – разрозненной, разновременной, по-разному представленной и оформленной – ждал своего часа, чтобы быть сведенным воедино, обобщенным и проанализированным, дабы открылись общие для всех закономерности. Остром проделала все это, и результатом явилась книга «Управление ресурсами общего пользования: эволюция институтов коллективного действия»[14].

Ходячая мудрость – об универсальной неспособности общин самим решать социальные дилеммы - оказалась ложной. Обнаружилось множество примеров, когда ресурс веками находился в пользовании общин без малейшего истощения. Метафора «трагедии общедоступности» была ошибкой. Результаты исследований Остром выглядят следующим образом:

1. Эмпирически доказана способность локальных сообществ к самоорганизации и самоуправлению, то есть, в принципе, они в состоянии сами решать дилеммы первого, второго и третьего порядков.

2. Эффективность правил совместного пользования и контроля над их соблюдением оказалась настолько высокой, что общинам удавалось избегать истощения CPR веками и даже тысячелетиями. Напротив, попытки государственных властей заменить эти «архаичные» институты современными системами на основе последних достижений инженерной и управленческой мысли, как правило, приводили к обратным результатам. Ресурсы, которые успешно сохранялись и воспроизводились в течение целых эпох, начинали быстро деградировать. Особенно наглядно это проявилось в развивающихся странах, где системы, существовавшие с незапамятных времен, дожили до наших дней, чтобы в считанные годы быть доведенными до грани исчезновения вмешательством благонамеренных бюрократов.

Разрушение древних институтов, которые формировались методом проб и ошибок на основе самоорганизации, завершалось разрушением самой ресурсной базы.

3. Обнаружено поразительное разнообразие исторически сложившихся

институтов самоорганизации и самоуправления. Не выявляется какого-либо универсального набора правил, пригодного для любых сообществ и любых типов ресурсов.

4. Общинные системы доступа к CPR, сформированные поколениями пользователей, обычно учитывают мельчайшие особенности местной физико-биологической среды и вырабатывают оптимальные правила пользования (например, ротация семей при доступе к воде или рыбной ловле). Чиновники и сторонние наблюдатели такие задачи решать просто не в состоянии, потому что в их распоряжении отсутствует информация о локальных тонкостях, приобретенная опытом поколений местных жителей и чаще всего не поддающаяся вербализации. Это то, что Хайек назвал рассеянным знанием.

5. Бывали все же случаи, когда проблема коллективных действий не была успешно решена самими пользователями CPR, и тогда наступала «трагедия общедоступности». Последняя, таким образом, из универсального сценария для всех случаев, превратилась, скорее, в исключение.

Наиболее известное исследование Остром сама провела в Непале. Там ирригационные системы, созданные и поддерживаемые самими крестьянами (камни, бревна, глина), можно было сравнивать с системами, построенными и регулируемыми государством (железобетон, инженерные решения). Выяснилось, что первые находятся в лучшем состоянии, лучше обеспечивают поля водой и способствуют более высокой производительности сельского хозяйства. Кроме того, крестьяне считают их более справедливыми.

Множество деталей и правил, говорит Остром, могут быть почти неразличимы для внешнего наблюдателя, особенно когда в глазах участников они настолько сами собой разумеются, что те даже не считают нужным о них упоминать.

Институциональный дизайн

Почему самоорганизация оказывается успешной в одних случаях и неуспешной в других? Анализ, проделанный Остром в последующие годы, показал, что успех самоорганизации при использовании таких ресурсов, зависит от множества факторов: величина группы, степень ее однородности, стабильность состава и т.п.; размеры ресурсов, их стационарность/мобильность и т.п.; используемая технология; а также более широкая институциональная и культурная среда, в которую погружена группа.[15] Число возможных комбинаций, которые могут быть получены при различных значениях этих параметров, настолько велико, что это делает саму идею проектирования и внедрения «типовых» или "оптимальных" институтов управления CPR заведомо нереалистичной.

На основе многочисленных исследований и наблюдений, Остром выявила восемь общих принципов институционального дизайна, которые повышают вероятность успеха.

В целом, правила, регулирующие доступ к CPR, оказываются эффективными в тех случаях, когда –

- они разрабатываются самими пользователями и защищаются либо самими пользователями, либо ответственными перед ними агентами с применением четкой шкалы санкций;

- однозначно определено, кто, когда и при каких условиях имеет право пользоваться ресурсом, разграничена область коллективных решений, принимаемых всей группой, и область частных решений, принимаемых каждым ее членом самостоятельно;

- издержки вменяются пропорционально получаемым выгодам и для быстрого разрешения споров предусмотрены специальные площадки.

- эти правила данной группы должны быть признаны остальным обществом.

При таком институциональном дизайне проблема коллективных действий начинает решаться с возрастающей эффективностью. Запускается механизм положительной обратной связи: чем больше оказывается общий выигрыш от сотрудничества, тем сильнее становятся стимулы к взаимному мониторингу; чем действеннее оказывается взаимный мониторинг, тем значительнее становится общий выигрыш от сотрудничества. Со временем это способно приводить к настолько глубокому усвоению норм кооперативного поведения, что дорогостоящий внешний контроль над соблюдением установленных правил может стать излишним.

Итоги

До определенного момента, в наличии были два различных и полярно противоположных подхода к проблемам ресурсов общего пользования. Один из них – традиция пигуанства.[16] Видимая нерешаемость дилемм CPR была причислена к «провалам рынка». Как мы знаем, лекарством от всех болезней пигуанцы считали меры централизованного регулирования и/ или налоги, скроенные особо, чтобы направить частные стимулы к социальной эффективности. Подход этот, провальный в теории, обнаружил полное банкротство на практике.

Второй подход связан с теорией прав собственности. Прямолинейное применение этого подхода предписывало бы ликвидировать порядок общего доступа к ресурсам. Взамен надлежало бы установить товарные (то есть, реализуемые на рынке) права индивидуальных владельцев, которые имели бы исключительное право на использование таких ресурсов (например, допускать других за плату) и распоряжаться ими вплоть до продажи своих прав.

Конечно же, далеко не на все подобные ресурсы – даже при очень большом желании – так уж просто установить права индивидуальной собственности. Такой подход существует теоретически, хотя не похоже, чтобы кто-то всерьез предлагал подобное решение проблемы CPR. О нем упоминают, скорее, чтобы подчеркнуть оригинальность Остром.

Действительно, Элинор Остром нашла третий подход, который заключается в отсутствии универсального подхода. Не так просто принять подобный подход нам, привыкшим к тому, что наука как раз ищет общие закономерности для изучаемого круга явлений и общие правила, ими управляющие, с конечной целью создать некую работающую модель. Однако в данном случае научный результат состоит именно в том, что выработать какую-то типовую (эффективную, конечно) модель или схему принципиально невозможно. И не нужно.

Такой подход требует прежде всего признать широкое разнообразие CPR и, соответственно, могущих возникать проблем их использования. Признав это, следует отказаться от априорного стремления регулировать использование таких ресурсов внешними силами – будь то государство, муниципальные органы или благонамеренные международные организации. Такие вещи не исключаются, но лишь как крайнее средство. Корень решения проблемы ресурсов общего пользования – самоорганизация и саморегулирование общин, которые ими пользуются. «Никакая в мире внешняя сила или судебная система, - пишет Остром, - не в состоянии ни отслеживать какие-то правила, ни проводить их в жизнь, - без индивидов, которые считают, что эти правила им подходят».

Что же нужно делать? Изучать каждый конкретный случай и, если ситуация требует вмешательства, помогать пользователям решать проблемы примерно так, как подсказывают правила Остром. Да и следовать этой схеме лучше не формально, а творчески.

"Локальные, самоорганизующиеся институты являются важнейшим активом в институциональном портфеле человечества и они должны продолжать существовать в 21 веке, - пишет Э. Остром. - Зачастую действуя под флагом защиты окружающей среды, международные доноры и неправительственные организации, равно как национальные правительства и благотворительные фонды, непреднамеренно разрушают тот социальный капитал (курсив мой – ЕМ) – общие отношения, общие нормы, общие знания и представления, - который веками служил для пользователей CPR опорой, помогая им поддерживать производительность природного капитала. Стремление сохранить биоразнообразие не должно вести к разрушению институционального разнообразия. Эти институты находятся сейчас в огромной опасности либо потому, что центральные правительства их просто не замечают, либо потому, что они считаются неэффективными. … Отсутствие таких институтов в 21 веке приведет к огромным экономическим и социальным проблемам. Институты CPR ни в коей мере не являются реликтами прошлого. Чем больше со временем мы о них узнаем, тем выше вероятность, что будущая более эффективная политика будет строиться с учетом сильных сторон этих институциональных форм, избегая политических ошибок недавнего прошлого". Так заключает Элинор Остром.

Нужно добавить, что вместе с Остром все большее число ученых стало проводить исследования проблем самоорганизации групп – как полевые, так и экспериментальные, подобные экспериментам в теории игр. Общими усилиями стала складываться теория коллективного действия. Как указала Остром, «вопрос этот важен не только для нашего научного понимания, но также для дизайна институтов с целью помочь индивидам достигать более высокого уровня результатов в социальных дилеммах».

III. Системы предоставления общественных благ

Множество благ, потребляемых людьми, можно делить по разным признакам. Например, индивидуальные и коллективные блага. Такое разделение было нужно нам выше, когда мы имели дело с проблемой кооперации. Сейчас обратимся к разделению благ на частные и общественные. Последние тоже, большей частью - коллективные, но это уж само собой разумеется.

Частные блага принято определять двумя признаками:(1) они делимы на однородные единицы или порции и потому их можно измерять в дискретных и однородных единицах (в штуках, килограммах или тоннах, погонных метрах, кубометрах, киловатт-часах...) и(2) их источник – конкурентный рынок, где любой потребитель может их получить, если готов за это заплатить. Не все товарные услуги можно расфасовывать и хранить, но измерять в однородных единицах можно почти все, например, услуги такси – в километрах пробега, услуги бебиситера – в часах работы и пр.

Общественные блага обычно неделимы, и потенциальный потребитель, как правило, не может быть исключен из множества пользователей этими благами. Оборона страны, пожарная охрана, полицейская служба, школьное образование и подобные им блага не могут предоставляться выборочно. Коль скоро они функционируют на определенной территории, они обеспечены для всех живущих на этой территории. Даже иностранец, временно посещающий какою-то страну, извлекает пользу из обороны этой страны и из службы водоснабжения города, хотя он не платит здесь ни федеральных, ни местных налогов.

Вообще говоря, многие ученые согласны в том, что приведенные определения довольно условны, потому что между определенными выше двумя классами налицо континуум благ, для которых характерны некоторые признаки частных и некоторые – общественных благ. К примеру, водоснабжение. С одной стороны, это явно общественное благо. С другой стороны, потребление воды измеряется однородными единицами (куб. м, куб. фут...), оно оплачивается по количеству потребленных единиц, оно может быть рационировано, и не платящий за воду может быть легко исключен из числа потребителей. Тем не менее, практически остается удобным придерживаться дихотомии «частные – общественные». Особенно потому, что, как станет ясно, эти блага следует рассматривать не чохом, а по отдельности.

Следует отличать также производство общественных благ от предоставления их. До поры, до времени ученые молчаливо отождествляли одно с другим. Действительно, если, скажем, городские власти производят некое благо (ну, уборка и вывоз мусора, к примеру...), они же его и предоставляют своим избирателям – зачем наше различение? Затем, что далеко не во всех случаях бывает целесообразно, чтобы предоставляющая блага сторона была их производителем. Откровенно говоря, тут корень многих проблем, к чему мы и переходим. Ниже различие между производством и предоставлением будет развито глубже.

Работа Элинор Остром по изучению проблем CPR явилась продолжением совместных ее с мужем предыдущих исследований систем предоставления общественных благ. Одно из таких исследований посвящено было предоставлению общественных благ органами местного самоуправления – на уровне города, графства,[17] других муниципально-территориальных единиц. Предоставление одного и того же типа коллективных благ может быть организовано различным образом. Блумингтонская школа делает акцент на альтернативности систем организации общественных служб.

Укрупнение колхозов

В главе V своей знаменитой книги «Демократия в Америке». А. де Токвиль указывает, что здесь «община – это основа основ управления обществом. Она является тем центром, где сосредоточены как все интересы, так и все чувства людей. Однако положение существенно меняется, когда попадаешь в штаты, где люди менее образованны и, следовательно, община в целом менее способна к разумным действиям, и у нее все меньше возможностей обеспечить надлежащее управление. Итак, по мере удаления от штатов Новой Англии та роль, которую играла община, до некоторой степени переходит к графству».

Дальше Токвиль пишет: «Несмотря на то, что общины и округа устроены не везде одинаково, можно утверждать, что повсюду в Соединенных Штатах в основе их организации лежит одна и та же идея: каждый человек есть лучший судья тому, что касается лишь его самого, и поэтому он лучше, чем кто-либо другой, способен позаботиться об удовлетворении своих потребностей. Следовательно, в обязанности и общины, и округа входит обеспечение своих собственных интересов». Прежде всего и преимущественно это относится к обеспечению общественными благами.

Исторически, система предоставления общественных благ в США сложилась, можно сказать, стихийно. В том смысле стихийно, что это было в полном смысле «живое творчество масс». Общая схема примерно такая. Люди селятся более или менее кучно, возникает основа общины. Знакомятся (в салуне, например), обсуждают местные дела – что их объединяет, какие у них общие нужды, какие проблемы и т.д. Нужно обеспечить повседневный порядок? Решают выбрать или нанять шерифа. Скидываются. Возникает местное (коммунальное) обложение. Нужно учить детей? Нанимают учителя. И так далее. Со временем, если поселение разрасталось, постепенно появлялись полиция и школа, возникали новые службы – пожарная охрана, поддержание дорог, уличное освещение и пр.

Все такие службы создавались решением общего схода или выборного органа самоуправления. Одновременно решали, сколько нужно собрать средств и как разверстать налоги. Так было у первых поселенцев на Восточном побережье, и так же, в общем и целом, обстояло позже, при движении на Запад.

Жизнь упорядочивалась, разрастались поселки, росла плотность населения, появились города, графства. Затем появились еще более крупные административные единицы, названные штатами.[18] В деталях многое могло быть по-разному в разных местностях, но принцип везде был один: административно-территориальная система складывалась и развивалась снизу, а не инициативой каких-то вышестоящих органов власти, которых еще не было и которые также возникали эволюционно - чем выше, тем позже.

Естественно, система развивалась без какого-либо общего плана или дизайна. Различные виды обслуживания предоставлялись в рамках таких территориальных границ, какие были наиболее удобны для каждого отдельного вида с точки зрения эффективности работы данной службы. Скажем, шериф мог быть в каждом поселке свой, школа – одна на две-три общины, а суд – один на все графство. По свидетельству Токвиля, организация регулярной полиции была не под силу общине, и полицейские услуги с самого начала стали обязанностью графства. Поэтому границы, скажем, ареалов обслуживания полиции могут не совпадать с границами образовательных, а те - с границами транспортных и т.п. Службы разного уровня подчинения могут работать на одной и той же территории. Территориально, сферы для разных служб могут частично пересекаться. И тому подобное.

В силу сказанного, сложна и запутана сложившаяся система коммунального обложения. Налоги не сливаются в один котел (не консолидируются). По отдельности они идут в бюджеты различных уровней и юрисдикций, согласно системе предоставления общественных благ. Есть налоги у поселков, городов, графств, штатов (все это помимо федеральных, о коих здесь вообще речи нет).

К примеру, могло где-то так сложиться, что (условно) пожарная охрана – функция самых «низовых» общин, а школы – функция администрации графства. Тогда граждане этих общин платят налоги в свои общины и, одновременно, налоги в графство. При этом графство ничего знать не хочет о налогах общин, как штат ничего знать не хочет о налогах графства. Налоги разных уровней устанавливаются и взимаются без учета и независимо друг от друга. Потому что они оплачивают разные службы общественных благ.

Европеец часто отмечает отсутствие общих правил, пишет Токвиль и продолжает: «Этот бросающийся в глаза поверхностный беспорядок убеждает его с первого взгляда, что в этом обществе царит полная анархия, и, лишь внимательно всмотревшись в то, что происходит, он начинает понимать, что его первое впечатление было совершенно ложным».

Да, начинает понимать, если этот европеец – Токвиль...

Однако, времена меняются. И вот уже в самой Америке появляется тип внешнего наблюдателя, для которого все рассказанное выше выглядит хаотическим и запутанным нагромождением территориальных юрисдикций и систем обложения.

Ну и что за дело нам (им) до какого-то мнимого или даже реального внешнего наблюдателя, если все это работает? - Ну, не скажите, укажут нам (им). Работу такого рода служб очень трудно оценить объективно. Уверены ли вы, что сложившаяся система оптимальна с точки зрения максимально возможной эффективности? - Да как сказать... Строго говоря, полной уверенности быть не может. Вроде бы, работает все, и не жалуемся, а оценить-то трудно, сами говорите... - То-то и оно! Оценить трудно, но зато у нас есть научные модели и общие выводы. Наука, брат, о! - она умеет много гитик! Например, доказано, что при укрупнении производств или служб может быть получена экономия на масштабе. Вместо нескольких бухгалтерий и сторожей будет одна бухгалтерия и один сторож! При слиянии нескольких мелких служб устраняется дублирование функций. И вообще, пересечение юрисдикций это плохо, а множественность центров принятия решений, как правило, – признак неэффективности организации.

...И с кем это у нас идет диалог? Кто это тут такой грамотный и деловой? О, много лиц у него. Это может быть экономист-социолог-политолог из Лиги Плюща, или губернатор штата, или глава федерального, скажем, министерства образования.

Не столь важно занятие, как умонастроение. В смысле последнего, он – иностранец, только он не понимает и не хочет понимать про демократию в Америке того, что понял Токвиль.

Двадцатый век отмечен, кроме много другого, еще и такой напастью, как неконтролируемое размножение бюрократии, и таким видом сумасшествия, как административная лихорадка. Подстать тому была и Теория Государственного Управления.

Короче, пошли волны укрупнения административных единиц, предоставляющих общественные блага. Широкая кампания на десятилетия охватила США и Европу. Главным было выстроить четкую административную иерархию.

Скажем, в Штатах в период 1910-1950 годов число школьных округов было сокращено со 120 тыс. до 15 тыс. Предлагалось сократить общее число полицейских округов страны с 40 тыс. до 500 всего. Последнее не прошло, но заслуживает упоминания потому, что обнажает нечто существенное. Инициатива всех этих кампаний проистекала и реформы проводились отнюдь не снизу.

Здесь суть всей истории: систему, исторически сложившуюся снизу, начали реформировать сверху. Или сбоку? Неважно слово, важно существо.

Намерения реформаторов, как водится, были самые благие. Тем более, что они были заранее избавлены от ответственности за все дрова, которые могут наломать. От всякой ответственности, нужно подчеркнуть: от юридической, финансовой, а также от ответственности за снижение качества общественных благ после реформы.

Последнее понятно: реформы делают одни, а потреблять эти блага другим. Но не было даже мысли о возможности неудач – ведь сверху (или со стороны) всегда виднее!

Характерные качества мышления этатистов суть: абсолютная уверенность в своей правоте и абсолютная безответственность в отношении результатов. А главное - безусловная убежденность в том, что в деле обеспечения общественных благ административно-бюрократическая система превосходит систему самоорганизации общин по части знания, умения, способности и эффективности. Особенно прелестно смотрится такая убежденность, когда наблюдается у лиц, считающих себя и считающихся учеными.

Издержки благих намерений

Скажем сразу, супруги Остром, а затем одна Элинор (исследование заняло десятилетия), обнаружили, много любопытного. Первым делом они обратили внимание на то, что сторонники реформ ни разу не снизошли до того, чтобы найти и представить какие-либо эмпирические свидетельства в пользу их целесообразности. Вся аргументация носила исключительно «научный» (то есть, абстрактный) характер. Более того, не обнаружилось никаких следов попытки оценить последствия преобразований уже после их проведения. Наделали и ушли. Одно слово: ученые!

Подобные реформы полагалось бы начинать с экспериментов. Но здесь даже этого не требовалось. Преобразования совершались не одновременно везде. Первые результаты могли бы дать эмпирическую базу для сравнения. Отсутствие даже попыток в этом направлении есть очень серьезная претензия к научной доброкачественности.

Интересно, что сама действительность давала в руки реформаторам эмпирическую «информацию к размышлению». Например, в 1967 г. вышла толстая книга «Сопротивление реорганизации школьных округов и органов управления в крупных агломерациях» - итоги широкого исследования четверых социологов.

Но такая же картина наблюдалась по всему спектру общественных благ. Реформы практически повсеместно наталкивались на сопротивление. Особенно в США они шли с большим трудом. Конечно, это можно было списать на нежелание мелкого чиновничества расстаться со своими местами и привилегиями. Однако, если предложения об укрупнении и консолидации локальных систем общественных благ выносились где-нибудь на местный референдум, они неизменно проваливались. Большинство населения видело от укрупнения только вред. Можно сказать, что фактически реформы совершались насильно. И потому очевидно, что движущей силой реформ был раж интеллектуальной и политической элиты навязать всем остальным свое представление о том, «как нам обустроить Америку».

В 60-70-х годах Элинор Остром провела широкое сравнительное исследование полицейского обслуживания – сначала в Индиане, а затем еще в 80 регионах страны (только сбор информации занял около пятнадцати лет).

Коротко о результатах

1. Полицейское обслуживание не является однородной услугой населению. На деле оно представляет собой целый комплекс услуг различного рода, от крайне капиталоемких и до существенно трудоемких. Эффективность работы полиции (и ее реорганизации) фактически следует оценивать по каждому виду ее услуг в отдельности.

2. Экономию на масштабе показала только централизация капиталоемких служб, таких как лаборатории криминалистики. Но для такой централизации не обязательно укрупнять и централизовать весь комплекс полицейских услуг.

3. Одна из наиболее трудоемких услуг, которая непосредственно затрагивает население, - это патрулирование улиц. В рамках небольших территориальных единиц качество этого рода услуг оказалось значительно выше, чем в укрупненных районах.

По каким показателям сравнивалось качество данного вида услуг? Быстрота реагирования на поступающие сигналы. Насколько охотно население обращается к полиции за помощью. Насколько информировано население о работе полиции и насколько удовлетворено ею. Степень активности и соучастия населения в деле обеспечения безопасности. И наконец, уровень преступности. В малых округах оказались выше все показатели - кроме последнего, которому и положено быть ниже.

В совокупности, по заключению Э. Остром, ни в одном случае эффективность крупных полицейских департаментов не оказалась выше, чем у малых. И наиболее эффективной оказывалась деятельность полиции, организованная по «ужасному» принципу пересекающихся юрисдикций. То есть, когда разные виды полицейских услуг обеспечивались в рамках административных единиц разного размера.

Больше того, легко представить себе, что даже услуга одного и того же рода может более эффективно обеспечиваться полицией разных юрисдикций.

Например, борьба с преступностью. Если возникает банда или сериальный убийца, орудующие в разных городах штата или страны, это ставит задачу для полиции штатного или федерального уровня. Однако с задачами профилактики или расследования уже совершенных преступлений «уличного» или «домашнего» масштаба лучше всего справится полиция небольшого полицейского участка, где знают лично многих людей – с хорошей или не очень хорошей стороны. Удачной в этом смысле, по-видимому, можно считать систему участковых офицеров полиции в СССР и России, заимствованную из царской России (институт квартальных надзирателей).

По заключению Остромов, общий подход реформаторов-этатистов можно описать такой схемой: (1) все общественные блага однородны (скажем, полиция – она и есть полиция: «закон и порядок», чего там еще?); (2) все местные жители есть масса - сборище однотипных человечков с одинаковыми предпочтениями и идентичными ожиданиями, все они – пассивные потребители общественных благ; (3) все они имеют возможность однозначно выражать свои предпочтения и ожидания через механизм выборов; (4) крупные административные единицы гораздо лучше справляются с задачей обеспечения общественными благами; (5) чиновники способны точно определять оптимальный объем общественных благ и оптимальный же объем налоговых сборов для их финансирования; (6) производство общественных благ – дело исключительно государственных контор (public bureaus); (7) руководство госучреждений способно эффективно контролировать деятельность рядовых чиновников, которые при заданных бюджетных ограничениях будут производить максимально возможный объем требуемых благ.

Это принцип моноцентризма. Здесь все сигналы идут в одну сторону: от избирателей – к выборным администраторам, от этих – к руководству госучреждений, от них – чиновникам-исполнителям... Конец связи. Информация на всех звеньях имеется полная и передается без искажений. Все ведут себя строго по законам, правилам и уставам.

Остромы нашли, что все наоборот. Блага неоднородны. Люди не одинаковы в своих предпочтениях и редко способны выразить их посредством выборов. Для большинства благ экономия на масштабе – либо фикция, либо не единственное и даже не главное, что от них требуется. Располагаемая главами администраций информация всегда неполна и неточна; контроль их за деятельностью бюрократов неэффективен. Участие граждан в предоставлении общественных благ часто имеет принципиальный характер – будь то содействие полиции в поддержании порядка на улицах или участие родителей в делах школ, - а пассивность граждан часто оборачивается заметным снижением качества общественных услуг. Блага могут эффективно предоставляться частными организациями на контрактной основе.

Выходит, что фрагментация власти, пересекающиеся юрисдикции, дублирование функций – не аномалии и не пороки, а системное свойство естественных социальных порядков. В этом – принцип полицентризма.

Множественность полуавтономных центров принятия решений есть следствие свободы индивидов вступать в ассоциации, свободы кооперироваться ради достижения общей цели, как они ее понимают. Это способствует сохранению институционального разнообразия применительно к нерыночным процессам – таким, как производство общественных благ.

С точки зрения Остромов, моноцентризм – ошибка не только научная, но и политическая. Он в принципе враждебен идеям самоорганизации и институционального разнообразия, характерным для американского пути социального развития. Фактически моноцентризм направлен на их уничтожение и подавление инициативы граждан.

Административная централизация и унификация просто не могут быть ответом на проблемы больших агломераций. Чтобы справляться с проблемами разного типа и разного масштаба, человеческие сообщества нуждаются в разнообразных типах ассоциаций, и для этого необходима возможность свободной самоорганизации. Еще раз вспомним Токвиля: «Каждый человек есть лучший судья тому, что касается лишь его самого, и поэтому он лучше, чем кто-либо другой, способен позаботиться об удовлетворении своих потребностей».

IV. Проблемы федерализма

Институциональный анализ Винсента Острома

Пора уже, наконец, представить читателю супруга прославленной нобелиатки. Винсент Остром (род. в 1919), стал профессором в Университете Индианы (г. Блумингтон) в 1964 г. До этого он преподавал в ряде университетов, одновременно занимаясь исследованиями в области, которую называют public administration, что можно передать как «руководство государственными и местными органами власти», или «управление на государственном и местном уровнях». Если использовать термин, вышедший из употребления, можно передать термин буквально: публичная администрация[19].

В начале своей научной работы В. Остром особенно плотно занимался вопросами образования и водоснабжения, совмещая исследовательскую деятельность с консультативной, то есть, умея приложить к практике свои научные результаты. Степень бакалавра Остром получил в 1945 г. за работу по вопросам организации образования, а докторскую - в 1950 г. за исследования эволюции Центрального Округа Водных ресурсов (Metropolitan Water District) Южной Калифорнии.

Вскоре имя Винсента Острома получило широкую известность. В 1955-56 гг. он был одним из главных консультантов на конституционной конвенции новообразованного штата Аляска. Остром составил для штатной конституции проект статьи, где указывается, что естественными ресурсами штата владеет и распоряжается не государство, а народ штата Аляска. Эта работа признана одним из его важнейших достижений.

В тот период Остром преподавал в Университете Калифорнии, Лос-Анджелес (UCLA). Он поощрял старшекурсников к исследованиям того, как местные группы населения справляются с практическими проблемами в области образования и водоснабжения. К примеру, одна из групп его студентов исследовала конкретный вопрос: как реагирует община на растущую угрозу истощения и засоления подземных вод в долине соседствующих графств Лос-Анджелес и Орандж.

Одна студентка защитила у него докторскую по этой теме. Она показала, что местные жители смогли скооперироваться, составить историю водопотребления и в итоге прийти к соглашению об ограничении откачки воды. В некоторых местах добывающие воду агентства создали специальные округа и сами обложились налогом на откачку ради возобновления водных ресурсов. Студентку звали тогда Элинор Эйвен.

Остром с самого начала тяготел к междисциплинарным исследованиям. Одним из первых он стал членом Центра Перспективных Исследований Науки о Поведении в Стэнфордском университете. Там ему довелось общаться со знаменитым Россом Эшби.

Закон необходимого разнообразия Эшби пришелся очень кстати Острому. Ведь если «разнообразие можно уничтожить только разнообразием», тогда эффективная система управления должна уметь охватить такое же разнообразие форм и сигналов, какое присуще управляемой системе! То есть, сложность управляющей системы должна быть того же порядка, что и сложность управляемой. Отсюда у Острома возник интерес к полицентризму в публичном администрировании.

В 1961 г. вышла пионерная статья В. Острома (в соавторстве с Ч. Тибо и Р. Уорреном) «Организация органов управления в крупных агломерациях – теоретическое исследование».[20] Еще прежде Чарльз Тибо опубликовал статью о том, что исход граждан и частных фирм из определенных ареалов («голосование ногами») служит средством давления на местные органы власти в сторону большей ответственности. Теперь Остром с соавторами обобщили и преобразовали идею Тибо. Граждане и общины должны иметь возможность выбирать между альтернативными системами обеспечения общественных благ на месте, не прибегая к переселениям.

В университете Индианы супруги Остром создали Лабораторию Политической Теории и Анализа. Объявленной целью Лаборатории является «развитие междисциплинарного изучения институтов, стимулов и поведения в применении к политическим вопросам». Так была заложена основа признанной ныне Блумингтонской школы институционализма.

Элинор и Винсент Остром

Блумингтонская школа отличает себя от Вирджинской школы институционализма. Ее отличают, прежде всего, неохотное применение - фактически, отказ от применения - математики (в противовес Public Choice, где методы анализа все более и более формализуются и математизируются), широкое использование полевых исследований (принятых в социологии, но не применяемых в экономике) и междисциплинарный диапазон.

Отличаются блумингтонцы и предметом изучения: основными темами стали проблемы коллективного действия и саморегуляции групп. Поэтому здесь не работают ни подход Бьюкенена-Таллока, ни методы и модели Public Choice. Одно дело – изучать максимизирующее поведение политиков, а другое – самоорганизацию групп. И еще одно отличие подчеркивает Остром: у Бьюкенена государство как объект анализа – это однородная и, так сказать, первичная единица. В анализе Острома государство есть сложносоставная и многоуровневая система органов управления.

В. Остром предпочитает для своего подхода название: институциональный анализ. Заслугой Винсента Острома является разработка вопроса о полицентризме в публичной администрации.

По мысли Острома, необходимыми и неотъемлемыми элементами административной жизни являются неопределенность, конфликт интересов, торг и экспериментирование. Это находится в прямом противоречии с существующей теорией публичной администрации.

Идеал последней – иерархия строго определенных единообразных административных единиц. Граждане выражают свои предпочтения, выбирая своих представителей, эти пишут законы, которые интерпретируются административными агентствами и проводятся в жизнь бюрократами низших уровней. То есть, иерархический централизм.

Об этом книга В. Острома «Интеллектуальный кризис в американской публичной администрации» (1973 и несколько переизданий).

Моноцентризм как принцип

Согласно общепринятой теории публичной администрации, идеальная система – это иерархия строго определенных единообразных административных единиц. Граждане выражают свои предпочтения, выбирая своих представителей, эти пишут законы, которые интерпретируются административными агентствами и проводятся в жизнь бюрократами низших уровней. То есть, иерархический централизм.

Господство принципа моноцентризма в политических науках и публичной администрации Остром возводит к Вудро Вильсону, президенту США и, к тому же, университетскому профессору.

В своем эссе «Вопросы администрации» Вудро Вильсон предлагает различать между политикой и администрированием. По своим политическим принципам, правительства могут сильно различаться, но принципы хорошей администрации едины для любой системы правительства. «Что касается административных функций, то структурно все правительства весьма схожи. И более того, если они действенны и эффективны, они все должны быть структурно схожими».

Такая единая для всех эффективная структура есть иерархически упорядоченная система, восходящая к центру государства. Все уровни административной системы должны быть заполнены технически тренированными гражданскими служащими, «подготовленными специальным образованием и тренировкой» для работы «в совершенной организации, с соответствующей иерархией и характерной дисциплиной». Знакомый идеал бюрократии по Максу Веберу.

Идея Вильсона была повсеместно принята в политических науках и столь же повсеместно претворялась в жизнь. Любыми уровнями администрации и формами ассоциации, если они не были прямо связаны с централизмом власти, пренебрегали или рассматривали их как маргинальные. Глубокие идеи таких авторов, как Токвиль, были забыты. «Несовпадения между образами демократии в Америке у Токвиля и у Вильсона громадны и радикальны, хотя между двумя публикациями прошло всего пятьдесят лет», - пишет Остром.

С его точки зрения, полицентричная система принятия решений и есть подлинно демократическая администрация.

Поли vs. Моно

Применительно к предоставлению общественных благ, принцип полицентризма объяснить очень просто. Это возможность выбора между альтернативными производителями без необходимости перемещаться из одной юрисдикции в другую.

Один вариант: община сама решает организовать производство и распределение данного вида общественных благ. Или же община подписывает контракт с какой-нибудь организацией по своему выбору. Или же она решает, что какой-то вопрос лучше оставить для властей более высокого уровня администрации.

Еще вариант: община решает, что лучше всего создать условия для приватизации данной службы и предоставить дело рыночной конкуренции. Наконец, община может использовать все перечисленные выше возможности одновременно, выбрав самое подходящее для каждого вида услуг.

 В противовес моноцентричному подходу, диктующему предоставление всех общественных благ в рамках единой юрисдикции, полицентризм более практичен. Он допускает, что для разных видов благ наиболее эффективное их производство может быть обеспечено организациями различного уровня и масштаба. Ключевым понятием здесь, конечно, является свободный выбор общины.

В упомянутой выше статье Острома, Тибо и Уоррена (1961) авторы приводят пример так называемого Лейквуд-Плана. Эту программу разработала новообразованная община в Южной Калифорнии в 1954 г. без какой-либо подсказки со стороны. Перед общиной был выбор: пойти под юрисдикцию округа Лос-Анджелес, на территории которого она расположена, или инкорпорироваться как самостоятельная административная единица – скажем, город. Первое решение означало платить налоги в округ и фактически не иметь голоса в том, сколько и каких благ община получит взамен. Община предпочла второе решение, которое и получило название Лейквуд-Плана.

Авторы пишут, что новая инкорпорированная община (в лице своего муниципалитета) заключала с округом Лос-Анджелес (или другой подходящей организацией) контракты о производстве муниципальных услуг, необходимых общине. Они отделили производство благ от предоставления, и в результате производством занимались одни агентства, а предоставлением – другие.

К примеру, округ Лос-Анджелес предлагал полицейские услуги «пакетом» - постоянно патрулирующая машина со всем комплексом вспомогательных услуг. Это – производство общественного блага. На данную единицу устанавливалась цена, включаемая в контракт муниципалитета с округом. Община реально покупала такой пакет, и уже сама распоряжалась его использованием на улицах (занималась предоставлением общественного блага).

После 1954 г. в Южной Калифорнии началось бурное развитие жилищного строительства и рост населения. Росло число общин с их потребностями в общественных благах. Пример Лейквуд-Плана побудил иные другие общины – не только в Калифорнии, но и в других местах - инкорпорироваться в форме городов и вступать в контрактные отношения с графством. Некоторые из таких городов активно привлекали в качестве подрядчиков частных производителей определенного рода общественных услуг (к примеру, вывоза мусора), а также заключали контракты друг с другом для совместного производства некоторых видов услуг.

Конечно, нашлись и ученые критики Лейквуд-Плана. Писали, например, что это уловка богачей из пригородов, чтобы избежать налогов в связи с растущим бременем проблем городской бедноты. Как видим, и такой подход возможен. Кто чем озабочен более всего: одни – свободой выбора для граждан, другие – налогами в пользу бедных...

Отделение производства благ от их предоставления стало важным моментом в теории публичной администрации В. Острома. Предоставление определяется как процесс, включающий решения о том, сколько, какого качества и по какой цене доставляются услуги или блага в данный населенный пункт. И такие решения не зависят от того, какая организация или фирма те услуги производит. Между этими двумя процессами есть разрыв. Здесь и располагается контракт, связывающий одно с другим.

Остром и его соавторы также настаивают на необходимости множественных критериев оценки полицентричных систем общественных благ. На рынке частных товаров экономическая эффективность – главный критерий. Но в области публичной политики необходимо еще и оценивать адекватность представления разнообразных общественных интересов и защищенность принципов местного самоопределения.

Множественность управляющих центров дает гражданам наибольший выбор в принятии решений о том, какие услуги им нужны, в каком ассортименте и количестве и какой ценой. В такого рода системе открывается также много возможностей для переговоров граждан с чиновниками графства о решениях, которые устроили бы как общины, так и графство.

Полицентричная система принятия решений по природе своей не может быть застывшей формой. Необходимое разнообразие в ней поддерживается нескончаемым процессом экспериментирования, который постоянно активизируют публичные предприниматели на всех уровнях – от местного до федерального.

Возвращаясь к случаям использования общинами природных ресурсов, нужно отметить, что редко бывает, когда границы биофизических районов совпадали бы с границами административного деления. Поэтому жителям необходима возможность создавать новые организации на пересечении юрисдикций. То же самое можно сказать и применительно к другим общественным благам.

Специальные округа по видам благ, разного рода пересечение юрисдикций есть критические компоненты федерализма, считает Остром. Он, правда, признает, что для ученых-федералистов все это спорно, так как они привыкли анализировать отношения между строго очерченными административными единицами разных уровней иерархии. Тем не менее, он считает, что «степень совпадения масштабов событий и области юрисдикции есть критический момент разработки федеральных решений».

Составная республика[21]

«Я не вижу причины ограничивать дискуссию об американском федерализме только отношением между федеральным и штатными правительствами, – пишет Остром. – Принцип федеративности может использоваться (да так оно и есть в американском контексте) для организации многочисленных одновременно действующих режимов». И далее: «Я называю Высоко Федеративной политическую систему, имеющую богатую структуру пересекающихся юрисдикций с существенной автономией между ними и существенной степенью демократического контроля внутри каждой их них, подлежащую правовому обеспечению системой конституционного права»[22].

Полицентризм, указывает Остром, дает гражданам больше свободы, и широкое поле выбора, если нужно прибегать к помощи властей. Он порождает более богатый массив информации, доступной гражданам, и упрощает доступ к квази-рыночным структурам, наиболее близким по эффективности к конкурентным рынкам.

На протяжении всей карьеры Винсент Остром вдохновлялся больше всего двумя книгами – «Демократия в Америке» А. де Токвиля и «Федералист»,[23] отталкиваясь от третьей – «Левиафан» Т. Гоббса.

1981-82 годы Остром провел в Центре Междисциплинарных Исследований одного из университетов Германии. Контакты с учеными из разных стран укрепили его во мнении, что разрабатываемые им идеи применимы далеко за пределами только Америки. Например, к случаю ЕС. Или России. Итак...

Демократия! Все хотят демократию. Но что это такое? Прямой смысл: власть народа. Однако правительство [24] – это явно не народ, напоминает Остром. Люди избирают своих представителей в правительство. И совсем уже не очевидно, что посредством выборов народ правит. А по прямому смыслу, что выходит? Правительство – то, что правит. Есть и термин: представительная демократия.

Считается, что граждане достаточно компетентны, чтобы избирать своими лидерами лучших представителей, но недостаточно компетентны, чтобы самим решать свои собственные проблемы.

Вспомним кстати: традиционно полагают, что прямое самоуправление народа осуществимо только в небольших общинах, какими были древние Афины или Великий Новгород. Вопрос: можно ли представить себе современное общество, где народ действительно управлял бы сам собой? И что могла бы являть собой такая политическая система?

Прежде всего, это будет не та система, какая имела место в Афинах или Новгороде, где, как считается (верно или нет), государственные вопросы решались общим собранием граждан по большинству голосов. Ключевое слово у Острома: федерализм. Главная идея Острома: федерализм, как он воплощен в Конституции США, не есть просто форма государства, это нечто большее. Это способ решения проблем, даже образ жизни.

Общий принцип нам знаком по предыдущему изложению. Это полицентризм с возможностью пересечения юрисдикций. В своей итоговой книге[25] Остром развивает идеи Гамильтона и Мэдисона, показывая, что выдвинутые ими принципы федерализма справедливы не только на уровне отношений федеральной власти и штатов.

Последний вопрос, заметим от себя, был главным для «федералистов», потому что речь шла о создании Союза Штатов. На местном уровне в те времена все обстояло вполне, так сказать, полицентрично.

Теперь недостаточно просто призывать вернуться к тому, что было за два века до нас. Теперь нужна теория, которая показывала бы возможность и преимущества полицентризма. Остром находит такую теорию у «федералистов».

В конечном счете, пишет Остром, «основной конститутивный элемент каждой единицы управления – это индивид». И каждый орган управления должен быть в состоянии артикулировать ожидания людей, реагировать на запросы индивидов и обеспечивать решения для индивидов, а не коллективов. Каждый управленческий орган должен быть автономным и обладать как исполнительной, так и юридической властью, чтобы проводить свои решения в качестве законов.

Когда создавалась Конституция США, все внимание было сфокусировано на двухуровневой системе: отношения между федеральной властью и штатами. Точно так же, однако, могут выглядеть отношения между правительством штата и составляющих его общин. Именно по такому пути пошла Конституционная Конвенция штата Калифорния в 1879 г., сообщает Остром. В литературе также описаны примеры федеративных городов.

Общий принцип в том, что решение инкорпорироваться, то есть, организовать самоуправление, собственный муниципалитет, принимается местными гражданами. У них - власть формулировать и изменять учредительные документы (хартию корпорации). И в этом – «все атрибуты, которые я связываю с федеративной системой правления».

Основные особенности федерализма, по Острому, таковы:

- Принцип «союза», или «завета» в библейском смысле слова. Он относится к отношениям между членами общества и между ними и административными единицами. Это принцип взаимности обязательств и обоюдной ответственности.

- Плюрализм институтов управления. Многообразные органы управления, отвечающие различным группам интересов, могут сосуществовать друг с другом. Люди сами формируют правила и устанавливают взаимно приемлемые условия поведения. Это способствует укреплению верховенства закона. Власть широко распределяется между членами общины.

- Конституционные правила. Из двух предыдущих признаков следует, что в обществе должны существовать четкие и понятные правила, при которых люди используют основные прерогативы управления своими собственными делами и могут спрашивать со своих выборных все, что полагается. Последнее называется: normative inquiry - нормативный запрос, или нормативная проверка.

- Состязательность. В противоположность обычной системе иерархии команд «сверху вниз» и рапортов «снизу вверх», полицентризм и многообразие институтов управления создают условия для состязания и взаимных «сдержек и противовесов». Метод нормативных запросов и проверок позволяет цивилизовать конфликты и открывать новые пути их разрешения.

- Активное участие граждан в публичных делах. Не выборы и не ходатайства характеризуют способность общества к самоорганизации и самоуправлению, а участие граждан в организации мероприятий ради достижения определенных целей. «Характер демократического общества проявляется в готовности людей самим иметь дело с проблемными ситуациями, вместо того, чтобы ждать решения таковых от кого-то другого».

- Реформируемость. Способность к самореформированию – залог устойчивости самоуправляющихся обществ. Основная задача здесь – мобилизовать интеллектуальные способности граждан ради перестройки структур человеческих ассоциаций в контексте многообразного взаимодействия коллективов и общин. Существование множества автономных публичных предприятий и органов управления создает большие возможности для экспериментов и инноваций. «Федеративное общество есть экспериментирующее общество». Проблемы институциональных слабостей и провалов решаются путем испытания новых идей, включая изменения институциональных структур.

- Дополняемость. «Порядок и соперничество совместно формируют человеческую цивилизацию». Кооперация случается, когда люди действуют совместно, имея в виду взаимную выгоду. Конкуренция происходит, когда налицо альтернативные возможности выбора между потенциальными партнерами по кооперации. Конфликт возникает, когда участники создают потенциальную угрозу деятельности других или вмешиваются в нее. Разрешение конфликта происходит, когда вовлеченные в него стороны находят способы обеспечить взаимоувязку своих несовпадающих интересов.

Идеалом является самоуправляющееся общество свободных людей

Токвиль в своей книге упоминает «одного талантливого писателя», который сравнивал финансовую систему в США и Франции. Тот указал, что бюджеты общин в Америке беспорядочны, и привел в пример бюджет одного из департаментов Франции.

«Благодаря централизации, этому достойному удивления творению великого человека, муниципальные бюджеты как больших городов, так и самых скромных, расположенных как на одном конце королевства, так и на другом, составлены на основе единой методики и по единой схеме», - цитирует Токвиль. И продолжает уже от себя: «Конечно, я восхищаюсь подобным результатом централизации, но в то же время вижу, что большинство французских коммун[26], чья бухгалтерская отчетность столь совершенна, абсолютно не знают своих истинных интересов и находятся во власти столь глубокой апатии, что общество здесь скорее прозябает, нежели живет. С другой стороны, я наблюдаю, что в аналогичных американских общинах, бюджет которых составлен без всякой методики и, тем более, не по единому образцу, население образованно, деятельно и предприимчиво; я вижу, как общество непрестанно трудится. Это явление не перестает поражать меня: на мой взгляд, основная цель хорошего правительства состоит в том, чтобы добиться благосостояния народа, а вовсе не в том, чтобы установить некий порядок среди нищих людей».

Примечания

[1] В некоторых русских изданиях имя ученого передается как «Мансур» Олсон. К такому в компанию сразу просятся какие-нибудь Махмуд Хёлстром, Мустафа Свенсон и прочие Абдуллы. Может, там скоро будет и такое, но это не относится к нашему Олсону, который произносил свое имя как Мэнсер. Будем же его уважать.

[2] Mansur Olson. The Logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Groups. Harvard University Press, 1965

[3] Todd Buchholz. New Ideas from Dead Economists. Plume/Penguin Books. 1999 // Тодд Бакхолз. «Новые идеи от умерших экономистов». 

[4] Об этой проблеме писалось в статье о теории игр. См. http://7iskusstv.com/2012/Nomer7/Majburd1.php

[5] Существуют, тем не менее, ассоциации по защите потребителей. В основном, как я понимаю, они занимаются качеством потребительских благ.

[6] См. http://7iskusstv.com/2012/Nomer7/Majburd1.php#_ftnref2

[7] Для простоты принимаем, что в той местности имели хождение деньги, притом царские. Допущение не очень правдоподобное, но и не совсем абсурдное.

[8] Об этом тоже писалось в статье о теории игр. См. http://7iskusstv.com/2012/Nomer7/Majburd1.php#_ftnref2

[9] См. там же.

[10] «Политика». Книга II, гл. 3.

[11] В оригинале, у Остром – «эксклюзивность» - свойство, противоположное доступности, так что большая эксклюзивность соответствует малой доступности и наоборот.

[12] Здесь - как объект потребления. Понятно, что для создателе шоу это обычный продукт труда.

[13] Могут возразить: на банкете количество того, что подается на стол, непременно уменьшается. Однако напитки и яства (даже самые изысканные) не представляют отличительной характеристики этого мероприятия как блага. Что отличает этот банкет как благо слабой доступности и слабой уменьшаемости – это привилегия быть в числе гостей. Объем данного блага не меняется в зависимости от числа приглашенных и не зависит от него.

[14] Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press. NY. 1-е издание: 1990, 29-е издание: 2011.

[15] Остром не согласна с тем, что правило Олсона – об уменьшении шансов на решение социальных дилемм по мере увеличения численности группы и усиления ее внутренней неоднородности – может быть распространено на все случаи жизни. Она показывает, что использование эффективного набора правил способно в значительной мере элиминировать действие этих факторов.

[16] От имени Артура Пигу, наследника А. Маршалла в кресле завкафедрой экономики Кембриджского университета (Англия) и автора влиятельной книги «Экономика благосостояния».

[17] Сounty – буквально «графство», промежуточная административная единица между общиной и штатом. Обычно (включая русский перевод книги Токвиля) передают это слово как «округ». Однако нам придется принять слово «графство», так как слово «округ» используется применительно к системам предоставления общественных благ: школьный округ, полицейский округ и др.

Община (community) может быть инкорпорирована как «город» (township) или «деревня» («village»). Какая-то разница есть, но она не связана прямо ни с численностью населения, ни с родом занятий жителей. Различия имеют место в степени власти муниципалитетов и, соответственно, в обязательствах по предоставлению общественных благ. Город в обычном смысле административной единицы называется city, что тоже не связано прямо с численностью населения. В разных англоязычных странах значения этих и подобных им терминов не всегда совпадают. Даже в разных штатах Америки наблюдаются различия в статусе и иных вещах.

[18] До обретения независимости, это были самоуправляющиеся колонии Великобритании.

[19] Похоже на то, что этот термин сейчас возвращается в оборот.

[20] “The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry”. American Political Science Review 55 (4), 1961

[21] Прямой перевод термина Compound Republic.

[22] The Political Theory of a Compound Republic. Designing the American Experiment. 3rd ed. Lexington Books, 2008.

[23] «Федералист» - сборник из 85 статей, написанных Александром Гамильтоном, Джеймсом Мэдисоном и Джоном Джеем. Обсуждались принципы Конституции Союза Штатов Америки, которой предстояла ратификация Конгрессом. Статьи публиковались поочередно в двух журналах, прежде чем выйти двухтомником в 1788 г.

[24] Слово «правительство» здесь и далее означает государственную власть вообще (government). Русскому слову «правительство» в английском отвечают слова administration или cabinet (the Cabinet).

[25] Винсент Остром. «Что такое – американский федерализм» // Meaning of American Federalism. Constituting a Self-Governing Society. ICS Press. 1991.

[26] Коммуна – то же самое, что община (community).