(продолжение. Начало в №10/2013)
II. Институты и инструменты власти
Израиль - парламентская республика, реализующая одну из форм либеральной демократии, почти все компоненты власти которой так или иначе напоминают соответствующие структуры в других демократических странах. При этом существует и ряд специфических особенностей:
• Фактическим руководителем государства является премьер-министр (как, например, в Англии и Германии); на формального главу - президента - возложены в основном церемониальные обязанности.
• Как и в Англии, в Израиле нет консолидированной[1] письменной конституции; её заменяет система основных законов и прецедентов.
• Религия не отделена от Государства и имеет особый статус.
• Судебная система весьма гетерогенна.
Обратимся к компонентам, составляющим структуру власти в Израиле.
II.1. Кнессет
Кнессет[2] - парламент Государства Израиль, законодательная власть страны. Название взято из истории другого парламента - собрания из 120 еврейских законоучителей V-III вв. до н.э., называвшегося «Аншей Кнессет а-Гдола»[3] («Мужи Великого Собрания»). Отсюда же происходит и число членов Кнессета - 120, называемых на иврите «хавер а-Кнессет» или сокращённо «хак».
Главные функции Кнессета:
• принятие законов;
• утверждение правительства;
• выборы Президента страны;
• выборы Государственного Контролёра;
• обсуждение внутренних и внешних проблем;
• принятие годового бюджета.
Кнессет избирает из своего состава Председателя Кнессета[4] и его заместителей; вместе они образуют Президиум Кнессета. Обычно стараются избирать заместителей Председателя Кнессета из разных фракций (как коалиции, так и оппозиции) с тем, чтобы формальные вопросы решались при как можно более широком согласии фракций. Президиум Кнессета имеет свой аппарат и свой бюджет. Во время отсутствия Президента страны в Израиле Председатель Кнессета выполняет его функции, то есть номинально и протокольно является вторым человеком в Государстве.
Основная деятельность членов Кнессета - это законопроекты (см. далее) и парламентские запросы (шеилта). Запросы адресуются к правительству или конкретному министерству. Ответы на запросы, как правило,- функция министра. В случае необходимости обсуждение запроса переносится на заседание одной из комиссий Кнессета. При этом правительство и правительственные структуры обязаны отчитываться перед Кнессетом по предъявляемым запросам.
Дополнительный вид активности членов Кнессета - участие в многочисленных общественных лоббистских и парламентских группах: например, «сельскохозяйственное лобби», «парламентская группа по связям с Россией», и т. д.
Члены Кнессета обладают парламентской неприкосновенностью, ограждающей их от судебного преследования. В случае рекомендации прокураторы о подаче в суд обвинительного заключения против депутата Кнессета неприкосновенность может быть с него снята голосованием в Комиссии Кнессета (см. далее). При этом «свобода выбора» Комиссии не абсолютна: закон оговаривает, в каких случаях Комиссия Кнессета может не удовлетворить просьбу прокуратуры (скажем, нарушение правил уличного движения не является таким случаем): если, по мнению Комиссии, это связано с собственно парламентской деятельностью депутата, или есть опасение, что речь идёт о политическом преследовании, или если депутат уже понес достаточное дисциплинарное наказание.
Члену Кнессета запрещено заниматься какой-либо деятельностью за плату (исключением может быть авторский гонорар за книгу и т. п.); ему нельзя быть главой муниципалитета (но можно быть членом муниципалитета) или занимать в муниципалитете должность за зарплату; даже на добровольную (неоплачиваемую) деятельность депутата существуют серьёзные ограничения.
Заседания Кнессета происходят, как правило, трижды в неделю - в понедельник, вторник и среду, но в особых ситуациях могут происходить и в другой день (но не в Субботу и не в праздники). При обсуждении бюджета или в других ситуациях, когда число обсуждаемых законопроектов и/или их содержание велико, заседания проводятся круглосуточно. Между двумя сессиями в году (зимней и летней) Кнессет распускается на каникулы, но может быть собран в срочном порядке правительством или по письменному требованию любых 30 членов Кнессета.
Состав Кнессета, его председатель и заместители председателя - см. в приложении 9.
II.1.1. Выборы
Кнессет избирается на общеизраильских выборах прямым, равным и тайным голосованием раз в 4 года, осенью, если не принимает раньше этого срока решение о самороспуске (в результате правительственного кризиса). Надо отметить, что большинство выборов в Израиле были именно досрочными; исключения составляют выборы 1959 г. (Кнессет 4-го созыва), 1965 г. (6-го созыва), 1969 г. (7-го созыва) и 1988 г. (12-го созыва); к ним можно добавить выборы 1-го Кнессета (1949 г.) и отложенные на два месяца из-за Войны Судного дня выборы в Кнессет 8-го созыва (1973 г.) Сегодня (на 1.7.2010) заседает Кнессет 18-го созыва, избранный в феврале 2009 г.
Выборы в Кнессет - общеизраильские, в них участвуют предвыборные списки. Список содержит не более чем 120 имён израильских граждан; согласно поправке к основному закону о партиях от 1996 г., список должен представлять зарегистрированную политическую партию или блок таких партий (см. далее «Политические партии»)[5]. Для регистрации предвыборного списка необходимо перед выборами подать в ЦИК (Центральную Избирательную Комиссию – Ваадат а-Бхирот а-Мерказит) заявление о регистрации, название, имена и номера удостоверений личности кандидатов (в порядке занимаемых в списке мест), 10000 подписей израильских граждан, поддерживающих участие этого списка в выборах, и внести денежный залог в Избирательную комиссию[6]. Подписи и денежный залог призваны не допустить к выборам те списки, у которых нет шансов на избрание. Избирательная комиссия может рассмотреть протест на участие того или иного списка в выборах и если сочтёт, что его программа противоречит израильским законам, - не допустить его к выборам (это не означает «запрещение партии» или объявление её вне закона). Такие протесты подавались достаточно часто, однако, как правило, не заканчивались запрещающим вердиктом Избирательной комиссии; в большинство же запрещений были отменено Верховным судом, так что на настоящий момент в истории Израиля только три списка не были допущены к выборам:
• «Список Социалистов», созданный арабским националистическим про-насеровским движением Аль-Ард[7], не был допущен к выборам 1965 г., так как не признавал легитимность существования Израиля.
• Партии Ках с 1988 г. и Каханэ Хай с 1992 г. регулярно не получали разрешения участвовать в выборах, так как ЦИК признал их программы содержащими расистские положения.
Каждый список получает предвыборную букву или комбинацию из двух-трёх букв - код, который указывается на предвыборном бюллетене большими буквами (на бюллетене напечатано и название списка). Эта мера позволяет, с одной стороны, облегчить участие в выборах тем избирателям, кто затрудняется в чтении на иврите, с другой - упрощает идентифицирование предвыборной рекламы (кодовые буквы появляются на любом плакате, предвыборном ролике и т. п.) и подсчёт голосов.
Закон строго ограничивает сумму, которую список может потратить на избирательную кампанию, размер пожертвований от одного человека, и использование СМИ: суммарная площадь рекламных объявлений в газетах не может превышать определённой величины, а реклама по радио и на телевидении - только в определённое время, в определённом порядке и в течение ограниченного времени. При этом важно, сколько депутатов в действующем Кнессете поддерживают данный список: во-первых, их количество определяет число минут предвыборной радио- и телетрансляции партийной агитации; а во-вторых, за каждого такого депутата список получает за государственный счет определенную сумму для ведения избирательной кампании.
Два списка могут заключить между собой «соглашение об остатках голосов» (эскем одафим - см. далее).
Распределение мест в Кнессете по результатам выборов происходит в несколько этапов:
1) Определяется общее количество правильно заполненных бюллетеней и умножается на т.н. «электоральный барьер», составляющий сегодня 2%[8].
2) Партии, получившие число голосов ниже этой планки (числа, вычисленного с помощью электорального барьера), не получают ни одного мандата в Кнессете (даже если получили, например, 1%, то есть больше, чем «весит» один мандат) и в дальнейшем не рассматриваются.
3) Для оставшихся списков вычисляется сумма поданных бюллетеней и делится на 120. Это – «вес» одного мандата.
4) Для каждого из этих списков число поданных голосов делится на «вес мандата» и округляется вниз до целого.
5) Теперь надо распределить «остатки» от целого, то есть те голоса, которые остались у списков сверх «целого числа мандатов». Распределение это с 1973 г. диктуется непростым правилом, описанным в «законе Бадера-Офера»[9]. А именно: для каждого списка вычисляется «вес» - показатель, равный числу поданных за неё голосов, разделенному на число уже полученных целых мандатов, увеличенное на единицу. Затем партии получают «нераспределенные» мандаты в порядке уменьшения этого «веса»[10]. Не вдаваясь в математические выкладки, можно сказать, что, как правило, этот метод увеличивает представительство крупных (по числу полученных мандатов) партий.
6) При этом, если два списка заключили предварительно «эскем одафим» («соглашение об остатках» - см. выше) и оба прошли электоральный барьер, они рассматриваются на этапе 4 как один блок, а после окончания распределения полученные мандаты будут поделены ими в пропорции, наиболее близкой к отношению полученных голосов[11].
(Может показаться, что мы чересчур подробно описываем систему подсчёта голосов, однако она может оказаться весьма существенной: так, например, в 1992 г. правые списки собрали на выборах больше голосов, но ШЕСТЬ из них не прошли электорального барьера, и на выборах победил блок левых партий. Вообще в условиях израильского политического равновесия, когда судьба правительства или закона зачастую зависит от голосования одного члена Кнессета, распределение остатков может также сыграть решающую роль.)
Теперь членами Кнессета от каждого списка становятся те граждане, чьи имена указаны с первого по соответствующее числу мандатов место в списке[12]. Никакие перестановки не разрешены. Если во время каденции Кнессета кто-либо из депутатов выбывает по какой-либо причине, вместо него в Кнессет приходит занимавший следующую строку в его предвыборном списке.
В целом выборы в Кнессет свидетельствуют, что Израиль является страной с повышенной политической активностью населения: число голосующих колеблется в районе 75%, что существенно выше, нежели в большинстве других западных стран.
Приложение «Состав Кнессета (по фракциям)» содержит, в частности, полную информацию о результатах выборов в Кнессет всех созывов.
II.1.2. Фракции
Работа Кнессета упорядочивается с помощью разбиения депутатов на фракции. Фракции имеют особые права по подаче законопроектов, по времени выступления в прениях на заседании Кнессета и по членству в комиссиях Кнессета (см. далее).
После выборов в Кнессет фракция – это соответствующий избранный список, а ее название более-менее соответствует названию этого списка. В дальнейшем состав фракций теоретически может меняться в результате одной из следующих процедур:
· слияние фракций,
· раскол фракций,
· переход депутатов из одной фракции в другую.
При этом, если слияние – процедура относительно простая, то две другие опции со временем были существенно ограничены. Такие ограничения появились в израильском законодательстве относительно недавно – начиная с 90-х гг. До этого свобода почти броуновского межфракционного движения была такова, что отдельные депутаты могли фактически шантажировать свои партии переходом в другие фракции в случае невыполнения своих требований (как правило, о министерском посте или о высоком месте в предвыборном списке); это явление достигло пика весной 1990 г. во время «Таргиль масриах» (см. Приложение «Израильский политический сленг») и непосредственно после него. Для того, чтобы уменьшить степень зависимости Кнессета от поведения того или иного члена Кнессета, приняты следующие ограничения:
· Группа (но не депутат-одиночка!) внутри фракции может выйти из нее самостоятельно, если её численность не меньше трети[13] «материнской» фракции, или она состоит как минимум из семи депутатов.
· Группа (в том числе депутат-одиночка) может также выйти в любом составе, если фракция на это даёт «добро».
· Переход депутатов-одиночек из одной фракции в другую разрешается только в предвыборный период (и, разумеется, с согласия «новой» фракции раскрыть свои объятья).
Последнее замечание надо пояснить. Законодательные ограничения были приняты для того, чтобы во время работы Кнессета фракционная структура сохраняла некоторую устойчивость. Однако перед выборами в новый Кнессет, когда собственно парламентская деятельность сводится до минимума, фракционная устойчивость теряет свою значимость, и закон позволяет депутатам скорректировать свои партийные привязанности. Накопившиеся идеологические и политические разногласия (а также личные конфликты) приводят к необычайно бурному фракционному творчеству в этот период, в иные кампании затрагивающие до четверти состава Кнессета[14]. Такие переходы «на месяц-два» имеют далеко не демонстративное значение, если учесть, что, как было упомянуто выше, от численности фракции зависит, сколько денег из госбюджета и сколько минут на телевидении и радио получит её список для ведения избирательной кампании[15].
В Кнессете 18-го созыва на 1.4.2011 (примерно половина каденции) произошло пока только одно фракционное преобразование[16], когда в январе 2011 г. из фракции Авода (13 членов Кнессета) откололась фракция Ацмаут (5). До этого момента Кнессет 18-го созыва проработал почти два года без изменения состава фракций, что является большой редкостью[17].
Фракция обычно избирает своего председателя[18], функция которого – координация парламентской деятельности депутатов, а также назначает секретаря и пресс-секретаря. Большие фракции обычно содержат более многочисленный аппарат.
Фракция не может исключить депутата, уволить его из Кнессета или заменить на другого, однако может заменить своего председателя или заменить своих представителей в комиссиях Кнессета.
Если депутат покидает Кнессет досрочно (подал в отставку, или заболел, и т.п.) – вместо него членом Кнессета становится первый «на очереди» в среди оставшихся вне Кнессета в том списке, от которого депутат был избран. При этом не имеют никакого значения ни «внутренняя структура» списка (т.е. если он был составлен из разных фракций), ни вопрос, в какой фракции депутат состоит на текущий момент. Обычно таким образом за одну каденцию Кнессета сменяется 10-15% процентов его личного состава.
В Кнессет 18-го созыва были избраны депутаты по 12 спискам, образовавшими соответственно 12 фракций. Их названия, составы и председатели указаны в приложении «Кнессет 18-го созыва».
II.1.3. Коалиция и оппозиция
Фракции, поддерживающие правительство, образуют коалицию. Взаимоотношения этих фракций регламентируется «коалиционными соглашениями», которые по закону являются открытыми, чтобы предотвратить подкуп малых партий. У этих соглашений нет судебно-юридического статуса, однако из нарушение обычно является поводом для коалиционного кризиса. Председатель одной из фракций коалиции (по традиции - той, к которой принадлежит премьер-министр) является председателем коалиции.
Фракции, не входящие в коалицию, образуют оппозицию. При этом нет понятия «председатель оппозиции», но лидер крупнейшей из оппозиционных фракций является лидером оппозиции, если только большинство депутатов – членов оппозиции не предпочтут другого лидера. Титул «Лидер оппозиции» - понятие, закреплённое законом, в котором оговорены и его специальные права: премьер-министр обязан приглашать лидера оппозиции не реже раза в месяц для проведения консультаций, зарплата лидера оппозиции – не ниже зарплаты министра, лидер оппозиции имеет право выступать в Кнессете непосредственно после премьер-министра и участвовать во всех официальных государственных церемониях, где участвует глава правительства.
Фракции могут выходить из коалиции или присоединяться к ней. При этом, в принципе, лидер оппозиции может быть переизбран. Председатель коалиции может быть заменён, как любой председатель фракции.
II.1.4. Законы
Кнессет и только Кнессет принимает законы или изменения к существующим законам. В то же время, в силу исторических причин, в Израиле признаются и законы некоторых других систем (см. главу «Судебно-юридическая система»).
II.1.4.1. Процедура принятия
В отличие от парламентов большинства других западных стран, для принятия закона не требуется кворума при голосовании, достаточно только большинство присутствующих (были случаи, когда закон принимался в присутствии 2-х членов Кнессета).
Законы не могут быть приняты внезапно, «спонтанно»: для внесения законопроекта существует специальная процедура, и в повестке дня заседания Кнессета появляется предварительное голосование по законопроекту. После этого законопроект может быть отправлен в одну из комиссий Кнессета (см. далее «Комиссии Кнессета») на доработку и обсуждение, а затем - снова передан на обсуждение всего Кнессета, где для его утверждения должен пройти три чтения (то есть три голосования).
Допускаются 3 способа подачи закона: законопроект может быть подан
· членом Кнессета (если он не является министром или заместителем министра) или группой членов Кнессета,
· фракцией или группой фракций,
· правительством.
В первом случае законопроект называется «частным», его принятие зависит от активности авторов. Как правило, авторы частных законопроектов пытаются найти союзников из разных фракций и подавать законопроект вместе, чтобы ускорить процесс его рассмотрения и увеличить его шансы на утверждение.
Фракционному законопроекту обычно гарантирована поддержка соответствующих фракций. При этом межфракционная кооперация наблюдается гораздо реже, чем в случае частных законопроектов.
Правительственный законопроект получает ускоренный режим рассмотрения и, как правило, очень высокие шансы быть утверждённым.
Не существует никакого формального механизма, который обязывает депутата голосовать в унисон со своей фракцией[19]. Однако фракция может принять решение не только о совместной позиции по поводу конкретного законопроекта, но и о «режиме партийной дисциплины» при голосовании, и «ослушавшихся» ждёт не столько гнев товарищей, сколько заслуженная кара в виде лишения возможности выступать в Кнессете за счет фракционного времени и т.п.
В случае правительственного законопроекта, если не принято специальное решение, министры и заместители министров обязаны голосовать «за», если находятся в момент голосования в зале заседаний.
II.1.4.2. Основные законы
Особый статус имеют «основные законы» (хукей-йесод, в единственном числе - хок-йесод), носящие, в отсутствии в Израиле консолидированной письменной Конституции, конституционный характер. Для их принятия или изменения требует абсолютное большинство в 61 голос (то есть, если, например, 60 проголосовали «за» и 60 воздержались - закон не прошёл). Всего принято 11 таких законов:
• Закон о Кнессете, принят 12.2.1953;
• Закон о земельных участках, 25.7.1960;
• Закон о Президенте Государства, 16.6.1964;
• Закон о правительстве, 13.8.1968 (исправлен 18.3.92 и 18.3.2001);
• Закон о «государственном хозяйстве», 21.6.1971 (порядки налогообложения, участие Государства в экономических операциях и т. д.);
• Закон об армии, 31.3.1976;
• Закон «Иерусалим - столица Израиля», 13.12.1980[20];
• Закон о судопроизводстве, 28.2.1984;
• Закон о Государственном Контролёре, 15.2.1988;
• Закон о достоинстве и свободе человека, 17.3.1992;
• Закон о свободе трудовой деятельности, 3.3.1992 (исправлен 9.3.1994).
Как видно из приведенной перечня – «основной» характер законов не гарантирует их стабильности: в частности, основной закон о правительстве редактировался Кнессетом уже дважды.
II.1.5. Комиссии Кнессета
Основная деятельность Кнессета сосредоточена не в зале заседаний, как полагает большинство телезрителей, а в комиссиях. На заседаниях этих комиссий происходит:
• предварительное обсуждение законопроектов (и голосование о передаче законопроектов для голосования в Кнессете);
• обсуждение внутренних и внешних проблем страны;
• обсуждение деятельности правительственных структур и т. п. - по запросу депутатов;
• принятие решений по процедурным вопросам.
Заседания комиссий, в отличие от заседания Кнессета, являются закрытыми: на них не допускается пресса, если не принято другого решения.
Постоянно действующие комиссии Кнессета можно разделить на следующие:
1) Основные:
• «Комиссия по иностранным делам и обороне» является самой престижной из комиссий, занимается всеми вопросами, связанными с армией, спецслужбами, международными связями Израиля и т. п.;
• «Финансовая комиссия», предварительно обсуждающая государственный бюджет, а также все законопроекты, носящие финансовый характер;
• «Комиссия по государственному контролю», обсуждающая результаты проверок Государственного Контролера (см. ниже) и принятые по ним меры;
• «Комиссия по законодательным, конституционным и судебным вопросам», через которую проходят все законопроекты конституционного характера, а также лишение депутатов парламентской неприкосновенности и другие судебные вопросы.
2) Тематические:
• Комиссия по образованию, просвещению и культуре;
• Комиссия по репатриации и абсорбции;
• Комиссия по внутренним делам и охране окружающей среды;
• Комиссия по вопросам экономики;
• Комиссия по вопросам науки и технологии;
• Комиссия по статусу женщины в обществе;
• Комиссия по трудовым и социальным вопросам;
3) Внутренние - могут появляться и исчезать в зависимости от потребностей законодателей. Однако одна из них является всё-таки постоянной:
• «Комиссия по вопросам Кнессета», занимающаяся: уставом Кнессета; распределением комиссий и координацией их деятельности; распорядком заседаний; распределением кабинетов и технического обслуживания депутатов и фракций; работой персонала и т. д. Несмотря на кажущуюся бюрократичность, комиссия имеет большое значение для определения хода работы всего Кнессета.
Число постоянных комиссий - 11. Кроме того, Кнессет может создавать специальные комиссии. Например, в Кнессете 18-го созыва действует «Особая комиссия по делам иностранных рабочих».
Распределение членства в комиссиях по фракциям и выборы председателей комиссий являются предметом длительных переговоров между фракциями. При этом существуют определённые традиции, касающиеся такого распределения: например,
• председатели комиссий по иностранным делам и обороне, финансовой и юридической представляют фракции правительственной коалиции, из них председатель комиссии по иностранным делам и обороне - главную фракцию коалиции[21];
• председатель комиссии по государственному контролю должен быть депутатом от оппозиции;
• депутатов от радикальных фракций не допускают в комиссию по иностранным делам и обороне;
• самая большая фракция имеет преимущественные права при формировании комиссий.
Ещё раз напомним: речь идёт о традициях, но не о формальных правилах.
Список комиссий Кнессета 18-го созыва и их председателей можно найти в Приложении «Кнессет 18-го созыва».
II.1.6. Лобби в Кнессете
Существенно менее формализованным видом активности депутатов Кнессета является участие в работе многочисленных парламентских лобби. Слово «многочисленных» не является преувеличением: если в Кнессете 16-го созыва действовало 44 парламентских лобби, 17-го – 59, то в Кнессете 18-го созыва на 1.7.2010 их было уже 84 (можно с уверенностью надеяться, что парламентарии не остановятся на этой цифре). Если при этом обратить внимание на тот факт, что многие из лобби состоят из... одного депутата, поневоле потребуется некоторое пояснение.
Лобби являются не комиссиями – а именно группами, созданными депутатами для продвижения тех вопросов, которые представляются им важными. Как правило, повседневная деятельность этих лобби осуществляется не самими депутатами, а «рядовыми гражданами», получающими статус «активиста лобби» (штадлан). Благодаря же участию депутатов эта деятельность проходит «под крышей Кнессета» и с использованием тех возможностей, которые Кнессет (и депутаты) могут предоставить активистам: от встреч с чиновниками и министрами до секретарской канцелярии, от пропаганды в СМИ до выработки формулировок законопроектов с участием активистов.
В 11 лобби (на 1.4.2011) участвуют 10 или более членов Кнессета. Самым большим из них является «Лобби муниципальных структур», в котором состоит более 40 депутатов (треть Кнессета!)
II.2. Правительство
Правительство Израиля, его министры, возглавляемые ими министерства и аппарат этих министерств образуют исполнительную власть в Государстве Израиль.
Правительство имеет свой собственный аппарат, работающий в рамках канцелярии премьер-министра (см. «Высшее звено госаппарата»). На заседаниях правительства обычно присутствуют, кроме министров: секретарь правительства, юридический советник правительства, начальник Генерального штаба; часто приглашаются главы спецслужб, руководитель Государственного Банка и др.
Состав правительства Израиля, действующего на 1.4.2011, содержится в приложении 10.2.
Рассмотрим структуру правительства подробнее.
II.2.1. Премьер-министр
Поскольку права и обязанности президента в Израиле сильно ограничены (см. далее), реальным главой исполнительной власти и политическим руководителем страны является премьер-министр.
На 1.4.2011 премьер-министр Израиля – Биньямин Нетаньягу. Информацию обо всех премьер-министрах страны можно найти в Приложении 9.1.
II.2.1.1. Функции
Премьер-министр составляет правительство (см. далее) и приводит его для утверждению его Кнессетом, в дальнейшем он может принимать решения об увольнении министров[22] или назначении новых (Кнессет должен утвердить эти назначения), он ведёт заседания правительства и определяет повестку дня заседаний. Он несёт персональную ответственность за политику правительства. Он может персонально решить об отставке правительства и инициировать перевыборы Кнессета. В случае отставки министров он принимает на себя руководство соответствующим министерством.
Премьер-министр имеет своё министерство, называемое «Министерство Главы правительства», С этим министерством связаны организационно также:
• Секретариат правительства (Мазкирут а-мемшала),
• Управление Государственной службы (Нецивут шерут а-Медина),
• Штаб по национальной безопасности (а-Мате ле-Витахон Леуми)[23],
• Спецслужбы: Мосад (разведка) и ШАБАК (внутренняя безопасность),
• Национальный совет по экономике (а-Моаца а-Леумит ле-Халкала),
• Бюро по связям с еврейством Восточной Европы (Натив – Лишкат а-Кешер),
• Центральное Статистическое бюро (а-Лишка а-Мерказит ли-Статистика),
• Комиссия по атомной энергии (Ваада ле-Энергия Атомит)
и некоторые другие структуры. Их статус считается «повышенным», т.е. они подотчетны непосредственно премьер-министру.
Наиболее существенные чиновники этого министерства, назначаемые премьер-министром:
• манкаль (генеральный директор) министерства главы правительства, неофициально называемый «директор страны» и контролирующий практически любой проект и любую деятельность государственных служб, в том числе - аппарат премьер-министра. По своей силе примерно соответствует российскому понятию «глава администрации Президента». На 1.4.2011 этот пост занимает Эяль Габай.
• мазкир а-мемшала (секретарь правительства), отвечает за организацию работы всего правительства. На 1.4.2011 – Цви Хаузер.
• рош а-мате ле-Витиахон леуми (начальник штаба по национальной безопасности). На 1.4.2011 – Яков Амидрор.
• ралаш рош а-мемшала (начальник канцелярии премьер-министра) отвечает за работу собственно канцелярии премьера, в том числе - за его связь с другими ведомствами, его график и т. д. На 1.4.2011 – Натан Эшель.
• йоацей (в ед. ч. - йоэц) рош а-мемшала (советники премьер-министра) - их состав практически не закреплён законом и каждый раз заново определяется премьер-министром. Число советников премьер-министра колеблется между 10 и 15. При этом практически всегда есть: внешнеполитический советник, военный секретарь, экономический советник, советник по внутриполитическим вопросам, советник по связям с СМИ, советник по планированию и др.
Премьер-министр также принимает окончательное решение о назначении большинства чиновников высшего звена госаппарата (см. далее), за исключением внутреннего аппарата министерств.
II.2.1.2. Назначение премьер-министра
После выборов в Кнессет или в случае отставки правительства без перевыборов Кнессета (см. дальше) Президент приглашает к себе для представителей всех фракций, представленных в Кнессете[24], чтобы получить ответ на один вопрос: кого (обязательно из членов Кнессета) поддерживает эта фракция как кандидата на пост премьер-министра? После проведения несложных арифметических операций (сложения), Президент приглашает того из кандидатов, у кого есть наилучшие шансы[25], и поручает ему формирование правительства. Кандидату отводится на это 42 календарных дня[26]. Если ему не удаётся сформировать правительство (т.е. убедиться в том, что правительство будет утверждено Кнессетом) – Президент может возложить эту задачу на другого кандидата[27].
Разумеется, при этом теоретически может возникнуть спорная или даже неразрешимая ситуация. Реально такие ситуации возникали дважды:
• После выборов в Кнессет 1884 г., когда ни один из кандидатов (Ш. Перес и И. Шамир) не смог сформировать правительство, опирающееся на парламентское большинство. В результате возникло правительство национального единства с ротацией (сменой в середине срока – см. Приложение 11) премьер-министров.
• После правительственного кризиса 1990 г. (см. «Таргиль Масриах» там же) тот же Х. Герцог столкнулся с проблемой, когда двух (тех же) кандидатов рекомендовало одинаковое количество членов Кнессета – 60. Президент сначала возложил формирование правительства на Ш. Переса, что вызвало критику со стороны Ликуда, а когда Перес сообщил, что не смог сформировать правительство,- на И. Шамира, который справился с задачей и остался премьер-министром.
Принципы формирование правительства будет рассмотрено далее, в главе «Министры».
Каденция премьер-министра может прервана в одном в одном из следующих случаев:
1. Кнессет выносит «конструктивный вотум недоверия правительству»; конструктивность состоит в том, что за вотум голосуют как минимум 61 депутатов, предварительно договорившихся между собой, кто будет их общим кандидатом на пост премьер-министра;
2. Премьер-министр решает распустить Кнессет и назначить новые выборы, что автоматически приводит к отставке премьера и правительства; правда, в этом случае Кнессет может в течение 21 дня предложить «своего» кандидата и не распускаться.
3. Премьер-министр сообщает о своей отставке без роспуска Кнессета.
4. Премьер-министр признан виновным в совершении преступления хоть сколько-нибудь значительной тяжести (под это определение попадает практически всё более существенное, чем нарушение правил уличного движения).
5. Премьер-министр не может продолжать работу (по состоянию здоровья и т. п.) в течение 100 дней.
6. Смерть премьер-министра.
Три последних случая не приводят к роспуску Кнессета.
II.2.1.3. Прямые выборы премьер-министра
В начале 90-х гг. в Израиле всё громче звучала критика существующей системы выборов. Одним из главных «пунктов обвинения» было утверждение, что данная система предоставляет слишком много возможностей давления членам Кнессета на правительство, что негативно отражается на работе последнего. В качестве альтернативной идеи было предложено, чтобы глава правительства избирался прямым всеобщим голосованием, отдельно от Кнессета. В марте 1992 г., после бурных дебатов, Кнессет принял соответствующий закон о прямых выборах премьер-министра. Такие выборы прошли трижды: в 1996 г. (Биньямин Нетаньягу победил Шимона Переса), в 1999 г. (Эхуд Барак победил Б. Нетаньягу) и 2001 г. (Ариэль Шарон победил Э. Барака); более подробные результаты выборов приведены в Приложении «Персональные выборы премьер-министров».
Согласно этому закону, премьер-министр должен был выбираться в результате прямого голосования всех граждан Израиля, имеющих право голосовать в Кнессет. Если число кандидатов в премьеры более двух и ни один из них не получает 50% голосов при голосовании, проводится второй тур, в котором принимают участие только двое из кандидатов (получившие наибольшее число голосов в первом туре). Победитель выборов получает право формирования правительства, на что ему дан срок в 45 дней после официального объявления результатов выборов председателем избирательной комиссии. Формально правительство не обязано получить большинство (ни абсолютное в 61 мандат, ни даже простое, с учётом воздержавшихся голосов), однако назначение министров обусловлено наличием простого большинства при голосовании в Кнессете. Премьер-министр избирается на срок в 4 года (в принципе, этот срок может оказаться больше на несколько месяцев в случае досрочных выборов) и может оставаться на своём посту не более двух полных каденций.
И ещё одно важное отличие по этой системе: если Кнессет «увольняет» премьер-министра (приняв вотум недоверия правительству), то и Кнессет уходит в отставку, т.е. назначаются, одновременно с перевыборами премьер-министра, и всеобщие выборы в Кнессет. Перевыборов в Кнессет можно избежать, если за отставку правительства проголосовало особое большинство в две трети (т. е. 80 голосов) или более депутатов, а также в случаях 3-6, описанных в предыдущей главе.
Инициаторы закона полагали, что эти изменения приведут к большей стабильности правительства и к меньшей зависимости исполнительной власти от фракционных интриг. Как выяснилось впоследствии, они не предвидели многих побочных эффектов, например (см. Приложение «Состав Кнессета всех созывов») - резкое падение количества голосов, поданных за две крупнейшие партии. Причина лежала в простой человеческой психологии: именно от этих партий выдвигались кандидаты в премьер-министр, и если избиратель колебался между большой партией и ее маленьким «сателлитом» - в новых условиях он легко разрешал свои сомнения тем, что голосовал за кандидата от большой – на пост главы правительства, а в Кнессет – за маленькую партию. В результате устойчивость власти не только не повысилась, а стремительно двинулась в противоположном направлении, что можно увидеть хотя бы из дат прямых выборов: Б. Нетаньягу продержался на посту 3 года, Барак – чуть больше полутора лет.
В марте 2001 г. закон был отменён, и назначение премьер-министра вновь стало прерогативой Кнессета, хотя и с некоторыми изменениями. Мы ещё вернёмся к обсуждению опции прямых выборов премьер-министра в главе «Изменения в избирательной системе» раздела «Оценки, тенденции, перспективы».
II.2.1.4. Заместители премьер-министра
В израильской практике существуют три понятия, которые можно перевести на русский язык как «заместитель премьер-министра»:
«Сган рош а-мемшала» - буквально «заместитель главы правительства» - чисто символическое звание, с которым не связаны особые права и обязанности. Впервые такой титул получил Элиэзер Каплан в 1952-53 гг., что позволило Давиду Бен-Гуриону оставить последнего в правительстве без конкретного портфеля. В 1965-77 гг. этот титул означал «второго человека в правительстве» - таковым был Аба Эвен, затем Игал Алон. С 1977 г. звание получали лидеры или представители крупных фракций (кроме фракции самого премьера), входящих в правительство[28]. Число носителей титула «Сган рош а-мемшала» постепенно дошло до 4-х. На 1.4.2011 таковыми являются Авигдор Либерман, Эхуд Барак, Эли Ишай и Дан Меридор.
«Мемале меком рош а-мемшала» - буквально «заполняющий место премьер-министра» - наиболее близок к статусу вице-президента США. Министр, имеющий это звание, является как бы официальным «наследником» премьер-министра на случай, если последний не может выполнять своих функции. В истории Израиля этот титул получали 4 человека: Ицхак Шамир (в правительстве Шимона Переса 1984-86 гг.), Шимон Перес (в правительствах Ицхака Шамира 1986-90 гг.), Эхуд Ольмерт (в правительстве Ариэля Шарона), Ципи Ливни (в правительстве Эхуда Ольмерта). В правительстве Израиля на 1.4.2011 нет «Мемале меком рош а-мемшала».
Третий титул – «мишнэ ле-рош а-мемшала», буквально «второй после главы правительства» - не имеет вообще какого-либо формального статуса; он был изобретен в 2005 г. для Шимона Переса, когда партия Авода вошла в правительство, а место «мемале меком рош а-мемшала» было уже занято Эхудом Ольмертом. В 2007 г. это звание получил Хаим Рамон[29]. В правительстве Израиля на 1.4.2011 два «мишнэ ле-рош а-мемшала»: Моше (Буги) Яалон и Сильван Шалом.
II.2.2. Министры
Члены правительства – министры. Один и тот же человек может стоять во главе нескольких министерств – в том числе премьер-министр (например, Б. Нетаньягу формально является также министром здравоохранения). При этом пребывание одного министра во главе двух министерств под контролем не даёт ему права «двойного» голосования в правительстве или в правительственных комиссиях.
Решения правительства принимаются простым большинством. У голоса премьер-министра нет «добавочного» веса.
Однако, как мы увидим далее, существует негласная градация министерских постов «по весу», которая наиболее ярко проявляется при их распределении, т.е. при формировании правительства.
Министры не обязаны быть членами Кнессета. На 1.4.2011 в истории Израиля 46 человек, не будучи депутатами, были членами правительства, в т. ч. министрами обороны, иностранных дел, финансов, юстиции, просвещения, внутренних дел.
II.2.2.1. Состав и формирование правительства
Как мы видели выше (II.2.1.2. «Назначение премьер-министра»), правительство назначается премьер-министром и утверждается Кнессетом (получает первый вотум доверия простым большинством), после чего начинает работу. В дальнейшем могут происходить различные изменения в составе правительства.
До 1999 г. закон ограничивал размеры правительства 18-ю министрами. Однако Эхуд Барак, придя к власти и столкнувшись с необходимостью удовлетворить аппетиты всех членов разношёрстной правительственной коалиции, провёл в Кнессете решение увеличить это число до 24.
Как происходит формирование правительства?
Премьер-министр, получивший мандат от президента страны, проводит консультации с партиями, которые в принципе могут поддержать его правительство[30], и выясняет их требования - как идеологические, так и в вопросах назначений (министерских и пр.). Идеологические требования партий определяются, в принципе, их программами. Что же касается министерских требований, то их базой служит понятие «министерского ключа» - числа, вычисляемого следующим образом.
Определяется размер правительственной коалиции (т. е. общее количество членов Кнессета во фракциях, поддерживающих премьер-министра). Затем это число делится на предполагаемый размер правительства (число министров). То, что получилось, это и есть «ключ». Теперь число министерских портфелей, которые должна получить каждая фракция, ПРИМЕРНО определяется как размер этой фракции (число членов) в Кнессете, делённый на «ключ». Возникающий при этом естественный вопрос об «остатках» решается путём назначения заместителей министров (см. далее «Заместители министров») и другими цивилизованными методами.
Так, например:
• Сформированная в 1996 г. Биньямином Нетаньягу правительственная коалиция насчитывала 66 парламентариев, а в правительстве могло заседать (по закону) не более 18 министров. Следовательно, «ключ» был равен примерно 3,5. Поэтому список «Ликуд-Гешер-Цомет» (32 мандата в Кнессете) получил 9 министерских портфелей (включая пост премьер-министра), «Исраэль ба-Алия» (7 членов Кнессета) - 2, «Третий Путь» (4 мандата) - 1 министерство.
• Правительственное большинство Эхуда Барака в 1999 г. составляло 74 депутата, число министров было увеличено до 24 – так что «министерский ключ» был равен примерно 3; «Исраэль Ахат» (26 мандатов в Кнессете) получил 9 министерских постов, Мерец (10 мандатов) - 3, Партия Центра (6 мандатов) - 2.
• В конце марта[31] 2003 г.: коалиция Ариэля Шарона составляет 68 депутатов, распределяют 23 поста – ключ равен трём, поэтому: Ликуд (38 мандатов) – 13 портфелей, Шинуй (15) – 5, Ихуд Леуми (7) – 2, МАФДАЛ (6) – 2, ИБА (2) – 1.
• 2006 г.: Эхуд Ольмерт, 67 парламентариев, 25 министра (в т. ч. премьер) – «ключ» равен примерно 2.8. Результат: Кадима (29 мандатов) получает 11 портфелей (плюс пост Главы правительства) , Авода (19) – 7, ШАС (12) – 4, ГИЛ (7) – 2.
• 2009 г.: Биньямин Нетаньягу использует уже более изощрённую арифметику, когда формирует правительство из 30 министров на базе коалиции в 74 голоса, т.е. ключ – около 2.5. В этом правительстве у Ликуда (27 мандатов) – 14 министров (из них три – без портфеля), Авода (13) – 5, НДИ (15) – 5, «а-Байит а-Егуди» (3) – 1, «Ягадут а-Тора» (5) получила 2 министерства, формально возглавляемые её представителями в ранге заместителей министров, 1 министр – беспартийный, после уступки НДИ «со своего счёта».
«Ключ», таким образом, определяет примерное число министерских портфелей, «полагающихся» каждой из фракций, но не говорит, разумеется, ничего о том, какие именно министерства достанутся каждой конкретной фракции. Этот вопрос является предметом переговоров по формированию правительства. Традиционно считается принятой следующая иерархия министерских постов:
«Тяжёлые»:
• премьер-министр,
• министр иностранных дел,
• министр обороны,
• министр финансов.
«Средние»:
• министр образования (просвещения),
• министр внутренних дел,
• министр внутренней безопасности (полиции),
• министр национальных инфраструктур,
• министр промышленности и торговли,
• министр строительства,
• министр труда и социального обеспечения.
Остальные портфели относятся к числу «лёгких» (по «весу» в правительственных переговорах). Впрочем, деление это весьма условное и зависит от политической силы конкретного министра.
Дополнительный вес придает статус заместителя премьер-министра в одной из его ипостасей (см. выше главу «Заместители премьер-министра»). Закон не оговаривает, какие именно министерства могут существовать в правительстве. Поэтому иногда появляются новые министерства: например, при правительстве Шимона Переса в 1995 г. появилось министерство внутренней безопасности (министр Моше Шахал), расширившее функции бывшего министерства полиции; в 1996 г. правительством Биньямина Нетаньягу было создано министерство национальных инфраструктур (министр Ариэль Шарон), вобравшее в себя всё министерство энергетики, а также многие отделы и функции министерства транспорта и других; в 1999 г. в правительстве Эхуда Барака появился «министр регионального сотрудничества» Шимон Перес, в правительстве Биньямина Нетаньягу 2009 г. – «министр информации и диаспоры» Юлий Эдельштейн. Как можно видеть из приведённого списка, зачастую министерства образовываются «под министра».
В случае расширения правительственной коалиции ввод новых министров (от присоединившейся партии) требует сложных перевычислений, и обычно эта партия получает меньшее число портфелей, чем «полагается ей» по размеру фракции. Новый министр должен также быть утверждён Кнессетом – достаточно простого большинства.
Кроме идеологических требований и министерских назначений, при формировании правительства партии выдвигают также требования о контроле и руководстве разными правительственными ведомствами и управлениями; иногда при этом происходит и межминистерское перераспределение функций.
По достижению согласия партии, образующими правительственную коалицию, подписывают документ «Коалиционные соглашения», который по закону должен быть открытым (т. е. не содержать тайных обещаний).
II.2.2.2. Министр без портфеля
«Министр без портфеля» - член правительства, участвующий в заседаниях и голосованиях правительства наряду (и на одинаковых правах) с остальными, но не возглавляющий никакого министерства.
Как правило, министры без портфеля определяются как ответственные за какое-либо направление в правительственной деятельности - например, до января 2011 г. Авишай Браверман был министром, ответственный за вопросы национальных меньшинств, на 1.4.2011 Михаэль Эйтан – министр, ответственный за улучшение работы государственного сектора, Бени Бегин – член «Узкого кабинета» (см. «Министерские комиссии»). Насколько реальным будет наполнение переопределения министерской должности - зависит от самого лишённого портфеля министра.
II.2.2.3. Министерские комиссии
Для текущего функционирования внутри правительства образуются министерские комиссии по различным вопросам: так, существуют министерская комиссия по экономике, по репатриации и абсорбции и т. д. Во главе каждой из комиссий стоит один из министров. Решения, принятые такими комиссиями, автоматически получают статус решения правительства, если никто из министров не опротестовывает это решение в течение двух недель с момента его принятия.
Количество министерских комиссий велико – на 1.4.2011 в правительстве действуют 38 комиссий, однако не все они равноценны: различают комиссии постоянные, временные и специальные.
Постоянные комиссии обычны называют также «Кабинет». Наиболее важные – «Кабинет по вопросам национальной безопасности», «Кабинет по законодательству», «Социально-экономический кабинет».
Кроме того, в традиции израильских правительств входит также создание «Узкого кабинета» (называемый также митбахон – «маленькая кухня») по вопросам внешней политики, безопасности и стратегических вопросов. Такой кабинет не имеет формального статуса, однако его реальный вес исключительно высок; членство в «Узком кабинете» означает причастность к принятию наиболее судьбоносным решений. В правительстве Биньямина Нетаньягу на 1.4.2011 «Узкий кабинет» состоит из 7 министров: сам Биньямин Нетаньягу, Моше (Буги) Яалон, Дан Меридор, Бани Бегин (все – Ликуд), Эхуд Барак (Авода), Авигдор Либерман (НДИ), Эли Ишай (ШАС).
II.2.2.4. Заместители министров
В отличие от ситуации в других странах, заместитель министра в Израиле является фигурой политической. В частности, согласно закону, он обязан быть членом Кнессета (напомним, что на министра такое требование не распространяется!) и в его функции входит также связь министерства с Кнессетом. Назначение заместителя министра является прерогативой не самого министра, а правительства (хотя и не может быть сделано без согласия министра). Министр не может и сместить своего заместителя с занимаемой должности - это опять-таки делается по решению правительства. О назначении заместителя министра правительство сообщает в Кнессете, хотя разрешения Кнессета на это назначение и не требуется.
Как правило, замминистры назначаются при формировании или переформировании правительственной коалиции. Наиболее часто встречающаяся ситуация такова: если при подсчёте полагающихся данной партии портфелей остаётся большой «остаток» - например, «ключ» равен 4, а партия (вошедшая в правительственную коалицию) получила 10 мест в Кнессете. В этом случае партия, возможно, получит два министерских поста и один пост заместителя министра.
А вот что касается функционирования заместителя министра, то здесь возможны четыре различные ситуации:
• Министр данного министерства не назначается. Его функции формально берёт на себя премьер-министр, а реально - заместитель министра. Такими, например, на 1.4.2011 являются заместитель министра здравоохранения Яков Лицман (Ягадут а-Тора) и заместитель министра по вопросам пенсионеров Лея Нес (Ликуд).
• Две партии реально договариваются о «разделе сфер влияния» в каком-либо министерстве, и заместитель министра получает полномочия, ограниченные какой-либо конкретной областью. Так, например, Менахем-Элиэзер Мозес (Ягадут а-Тора) – заместитель министра просвещения по вопросам харедимного сектора; Гила Гамлиэль (Ликуд) – заместитель министра в министерстве главы правительства (что, разумеется, не делает её заместителем премьер-министра) по вопросам статуса женщины в обществе и работы с молодежью.
• Заместитель министра не получает «отдельный фронт работы» и, следовательно, никаких конкретных полномочий (при этом он, разумеется, пользуется большой свободой действий как фигура политическая). При этом его влияние в министерстве определяется тем, насколько рабочие отношения и какую систему доверия ему удастся создать с его министром. Например: заместитель министра финансов Ицхак Коген (ШАС).
• Заместитель министра рассматривает своё назначение как ступень в политической карьере и занимается в основном политической, а не функциональной, деятельностью; чаще всего это происходит в тех случаях, когда министр и его заместитель принадлежат к одной партии. Примеры: заместитель министра иностранных дел Даниэль Аялон (НДИ), заместитель министра по развитию Негева и Галилее Аюб Кара (Ликуд).
На заместителя министра распространяются парламентские ограничения, касающиеся министров: он также не может подавать парламентские запросы, вносить свои законопроекты, голосовать за вотум недоверия правительству, состоять членом комиссий Кнессета.
У большинства министров нет заместителей. Ситуации, когда у одного министра было два заместителя, в израильской политической истории исключительно редки.
II.2.3. Госаппарат
Исполнительная власть в Израиле имеет свою исторически сложившуюся структуру - иными словами, аппарат (соответствующий британскому понятию «Civil Service»). Подавляющее большинство этой гражданской службы, во многом скопированной с британских моделей, составляют чиновники - профессионалы, которые практически не меняются при смене власти (за исключением, разумеется, передвижений внутри государственных структур) и выполняют основную функциональную деятельность министерств. Оставшиеся 5-10% - «политические назначения», в основном принадлежащие к высшему звену госаппарата, назначаются премьер-министром или соответствующими министрами и проводят (а зачастую определяют) политическую линию министерств.
Понятие «высшего звена государственного аппарата» в Израиле можно считать достаточно чётко формализованным, так как существует официальный «табель о рангах» государственной службы (также близкий к британскому «Status groups»), по которому каждому чиновнику присваивается соответствующий уровень («дарга») - до максимального, 45-го. «Высшее звено» - это четыре высших уровня: 42-45. Чиновники высшего звена - это и есть исполнительная власть Израиля, не только проводящая, но зачастую и определяющая политику правительства и министерств. Значительная часть их, как уже было сказано,- это политические назначения при каждом новом министре.
II.2.3.1. Министерства
В каждом министерстве к числу "политических назначений" относятся, как правило:
• генеральный директор (манкаль), фактически руководящий повседневной работой министерства; обладает очень большими полномочиями, практически равными министерским - и поэтому должен быть очень близок к министру;
• глава канцелярии (ралаш) министра,
• советники (йоэц)
• пресс-секретарь (довер).
Их реальное влияние (и, соответственно, власть) зависит от каждого конкретного министра.
Кроме того, к высшему звену относятся первые заместители (мишне ле-манкаль) и заместители (саманкаль) генеральных директоров министерств, а также руководители департаментов (рош агаф) министерств - но они, как правило, не меняются при смене власти (по крайней мере не меняются автоматически).
Особое положение в израильской структуре власти занимают чиновники, назначаемые премьер-министром или при его участии. Вместе с генеральными директорами министерств они составляют второе (после министров) звено официальной власти в Израиле. Их можно условно разделить на 3 группы:
Первая из них - собственно аппарат министерства главы правительства (уже рассмотренный нами в главе «Премьер-министр»).
Вторая (не по значимости!) группа - руководители непосредственно подчинённых премьер-министру структур, среди которых:
• глава Гражданской службы («Нецив шерут а-медина», буквально – «глава Государственной службы») отвечает за соблюдения закона в функционировании всего государственного аппарата. С 1996 г. на этом посту – Шмуэль Голандер (занимал также должности секретаря правительства и юридического советника министерства Главы правительства).
• главы спецслужб: к числу таковых в Израиле относятся четыре организации: Мосад (внешняя разведка), ШАБАК (Шерут битахон клали, т. е. «Служба общей безопасности») и АМАН (военная разведка). В прошлом к этой группе относился и Натив (правительственное бюро по связям с Восточной Европой, сокращенно – «Бюро по связям», Лишкат а-Кешер);
• манкаль (генеральный директор) Управления государственных компаний (Решут а-хаварот а-мемшалтийот, см. понятие «Решут» в следующей главе, а также главу «Экономика и политика»), отвечающий за государственный контроль около 100 компаний; на 1.4.2011 – Давид Коген.
Наконец, в третьей группе - главы наиболее существенных правительственных структур, назначаемых премьер-министром или с его значительным участием, но не являющимися работниками министерства главы правительства, например:
• юридический советник правительства – см. соответствующую главу «Судебно-юридическая система».
• начальник Генерального штаба армии (раматкаль) и его заместители - назначаются по рекомендации министра обороны. Сегодня раматкаль – генерал-лейтенант Бени Ганц, заместитель – генерал-майор Яир Наве.[32]
• манкаль (генеральный директор) Государственного управления телерадиовещания (Решут а-Шидур) отвечает за функционирование 1-го (государственного) канала израильского ТВ и за государственные радиоканалы. На 1.4.2011 этот пост занимает Моти Шкляр.
• управляющий Банком Израиля (Негид Банк Исраэль) – большинство из занимавших эту должность были экономисты с мировым именем; на 1.4.2011 - проф. Стенли Фишер.
II.2.3.2. Ведомства, управления, службы
Помимо собственно работников министерств – значительную часть госаппарата составляют работники государственных структур, для обозначения которых используются три слова с близкими, но не тождественными значениями:
• Шерут – «служба» (например, дипломатическая).
• Минхаль – собственно «управление» административного характера: Минхаль а-Тарбут – «Управление культурой», Минхаль а-Мекаркеин – «Управление земельным фондом» и т.д.
• Решут – буквально «автономия» - тоже управление, но занимающееся регуляцией экономической деятельности: Решут а-Немелим – «Управление морскими портами», Решут а-Доар – «Управление почтой», Решут а-мисим – «Налоговое управление» и т.д.
Некоторые названия, впрочем, сложились исторически и не вполне точно вписываются в эту схему.
Несколько дополнительных слов об «автономиях». Деятельность почти каждой из них определяется специальным законом, оговаривающим, в частности, как и кем формируется её руководство. Во главе каждой из них формально стоит председатель (йошев-рош), однако реальное повседневное руководство сосредоточено в руках генерального директора (манкал). Если председатель – назначение по определению политическое, то манкаль решут – назначение более профессиональное; при этом политический вес манкаля (и, как следствие, возможность делать политическую карьеру), как правило, выше.
Многие из «автономий» постепенно становятся государственными компаниями: так, например, «Решут ле-Фитуах Эмцаэй Лехима» («Управлению по разработке средств вооружений») в 2002 превратилось в компанию РАФАЭЛЬ, удачно аббревиатуировав длинный титул в красивое название. При этом, не будучи приватизированы, они остаются подконтрольными другой «автономии» - «Управлению государственных компаний» (см. предыдущий параграф).
Число государственных компаний (включая «автономии») на 1.4.2011 – 101. У каждой из них – собственный устав. Руководство практически любой[33] компании (прежде всего – манкаль) также принадлежит к высшему звену государственного аппарата.
Для полноты картины приведём примеры должностей государственной службы (во всех её вариантах), принадлежащим к высшему звену госаппарата – и относящихся к разным министерствам:
• Генеральный директор Ведомства Национального Страхования (Битуах Леуми) - Министерство трудовой занятости и социального обеспечения;
• мафкаль (главный командир) полиции и командующий пограничными войсками - Министерство внутренней безопасности;
• начальник Управления по регистрации населения - Министерство внутренних дел;
• Генеральный директор Управления почтовой службы - Министерство связи;
• Генеральный директор управления морских портов, Генеральный директор управления ж/д, Генеральный директор управления аэропортами - Министерство национальных инфраструктур;
• председатель комитета по высшему образования - Министерство просвещения и культуры;
• генеральный директор БаСаСах (Битуах Сикуней Сахар Хуц, «Страхование риска внешнеторговых связей») - Министерство торговли и промышленности;
• генеральный директор управления ценными бумагами, генеральный директор налогового управления – министерство финансов;
• послы Израиля в наиболее важных с дипломатической точки зрения странах (а также посол в ООН и генеральный консул в США) - Министерство иностранных дел.
Существует различная практика назначений на эти должности -назначения персональные (по решению министра) и профессиональные (по результатом конкурса на вакантное место). Практика эта в основном сложилась традиционно и имеет свои «законы»: например, в МИДе каждое правительство имеет право назначить не более 11 послов (а также консулов и т. д.) - остальные назначаются в результате конкурса на профессиональной основе. Вопрос о том, насколько может влиять министр на профессиональные назначения, породил понятие «назначения политические» - т.е. формально профессиональные, реально – персональные. Тенденция политиков «назначать своих людей» продиктована иногда желанием собрать вокруг себя единомышленников, а иногда – простой формулой «ты мне, я тебе». В некоторых случаях разрешение этой философской дилеммы стало предметом полицейского расследования[34].
II.2.3.3. Политическая активность высшего звена госаппарата
Общая численность высшего звена госаппарата – около 500 человек. Формально они являются «служащими» и должны выполнять распоряжения политического руководства – даже на интервью в газете, в принципе, государственный служащий должен получать разрешение. Тем не менее реальная сила «назначенцев» в функционировании государственной машины исключительно велика, у любого из министров точка зрения на принципиальные (и тем более на текущие) вопросы вырабатывается после консультаций с ближайшим окружением, а иногда и передоверяется ему[35]. Естественно, у многих такое постоянное участие в принятие решений, вместе с близким знакомством с работой правительства и государственных структур вызывает желание попытать свои силы в «большой политике» - т.е. баллотироваться в Кнессет и т.д.
Израильский закон налагает очень строгие рамки на государственных работников, ограничивающие их политическую деятельность. Ограничения эти ранжированы в соответствии с формальным уровнем чиновников на служебной иерархической лестнице. Так, например, практически всем чиновникам госаппарата, если они состоят в ЦК какой-либо партии, запрещено принимать участие в голосовании, определяющем состав списка партии на выборах в Кнессет[36].
Особо же строгим, причём реально осуществляемым, ограничениям, фактически исключающими немедленную политическую карьеру в прямом смысле этого слова, подвержены именно чиновники высшего звена (точнее, четырёх высших уровней - от генеральных директоров министерств до советников) госаппарата: им запрещено быть членами ЦК или состоять в руководстве местных отделений (и вообще в выборных органах) каких-либо партий, а также общественных организаций, Сохнута и др., выражать поддержку каким-либо кандидатам, высказываться в средствах массовой информации без соответствующего разрешения и т. д.
Если они хотят баллотироваться в муниципалитет и т. п., они обязаны взять отпуск «без содержания» на время избирательной кампании (с тем, чтобы в случае успеха не возвращаться на свою должность). Если же чиновники госаппарата баллотируются во внутрипартийных выборах какой-либо партии для определения соответствующего партийного списка в Кнессет (и тем более если они уже состоят в таком списке), они обязаны уволиться с работы до начала своей избирательной (в т. ч. внутрипартийной) кампании (и вероятность их возвращения на прежнюю должность весьма низка).
При всей строгости таких ограничений, фактический уровень функциональной власти, сосредоточенной в руках этих чиновников, приводит к тому, что многие из них готовы рискнуть – и выбирают занятие активной самостоятельной политической деятельностью, предварительно уйдя в отставку с государственного поста; закон определяет для этого и «ткуфат цинун» (буквально – «период охлаждения») - период между увольнением и началом политической деятельности.
Среди депутатов, избранных в Кнессет впервые в 2009 г., можно отметить следующих представителей «Высшего звена» (в скобках указаны занимаемые в недалёком прошлом[37] должности):
• Кадима: Рахель Адато (советник министра здравоохранения), Арье Биби (председатель Управления по борьбе с наркотиками, а также занимал высокие должности в полиции);
• Ликуд – Офир Акунис (советник министра финансов и министра юстиции), Йоси Пелед (генерал, командующий Северным округом ЦАХАЛа, а также председатель 2-го управления телерадиовещания), Мири Регев (пресс-секретарь ЦАХАЛа), Моше (Буши) Яалон (начальник генерального штаба);
• НДИ: Даниэль Аялон (посол в США, советник премьер-министра);
• Авода[38]: Эйнат Вильф (советник Президента);
• Ягадут а-Тора: Менахем-Элиэзер Мозес (заместитель генерального директора министерства просвещения).
Если же учитывать избранных за последние три каденции[39] – число таких депутатов достигает почти трети состава Кнессета.
II.3. Президент
Президент Израиля является номинальным главой Государства. Его права, обязанности и процедуру избрания определяет закон 1964 г.
Согласно этому закону в его нынешней редакции, Президент выбирается не всенародным голосованием, а членами Кнессета путём тайного голосования на срок в 5 лет. Максимальное время деятельности одного Президента - 2 каденции (то есть 10 лет). Для выдвижения кандидата в Президенты необходима поддержка по крайней мере 10 членов Кнессета (хотя сам кандидат не обязан быть членом Кнессета).
Процедура избрания Президента несколько отличается от других, принятых в Израиле. А именно: если число кандидатов – более 2-х, то после каждого этапа голосования, если ни один из претендентов не получил абсолютного большинства - 61 голос - выбывает тот кандидат, кто набрал меньше всех голосов[40].
До сих пор в Израиле было 9 президентов, а именно:
• 1948-52: Хаим Вайцман (профессор биохимии, президент ВСО).
• 1952-63: Ицхак Бен-Цви (профессор истории, основатель института).
• 1963-73: Шнеур-Залман Шазар (писатель, министр просвещения).
• 1973-78: Эфраим Кацир (профессор биологии).
• 1978-83: Ицхак Навон (деятель культуры, министр образования).
• 1983-93: Хаим Герцог (генерал, представитель Израиля в ООН).
• 1993-2000: Эзер Вайцман (генерал, политик).
• 2000-2007: Моше Кацав (политик, заместитель премьер-министра).
• С 2007: Шимон Перес (ветеран политической жизни)
Более подробные сведения о президентах Страны можно найти в Приложении «Президенты».
По сравнению с другими западными демократиями функции президента в Израиле сильно сужены. К таковым функциям относятся:
• представительство Государства Израиль на официальных церемониях;
• приём верительных грамот послов других стран в Израиле и вручение таковых отправляющимся на дипломатическую службу посланникам Израиля;
• открытие сессий Кнессета и получение отчётов о его заседаниях;
• рекомендации по амнистии заключённых или ослаблению приговора.
Как видно из последней строки, даже здесь возможности Президента Израиля уже, чем у его коллег в других странах, где Президент, как правило, имеет право помиловать заключённого.
Функции Президента в Израиле можно скорее охарактеризовать как «символ единства нации». Поэтому выдвигаемые на этот пост кандидатуры принадлежат, как правило, известным в Израиле общественным деятелям, учёным, видным (в прошлом) политикам и т. д.
Президент страны не должен заниматься политической деятельностью. Только один из побывавших на президентском посту - Ицхак Навон (1978-83) - пытался вернуться к активной политике и даже стал министром просвещения в правительствах национального единства в 1984-90 гг., а также подумывал о борьбе за лидерство в партии Авода.
Несмотря на вышесказанное, борьба за пост президента с каждым разом является всё более ожесточённой. Связано это с тем, что президент является единственным внеправительственным лицом в государстве, чей голос и любое высказывание моментально становятся услышанными всеми средствами массовой информации, особенно в случае, если его точка зрения не совпадает с правительственной (в этом случае появляется также особый международный эффект). И если до 1977 г. эта ситуация представляла скорее теоретический, нежели практический, интерес (так как власть всё время находилась в руках социал-демократов - МАПАЙ, затем Авода), вопрос «кто стоит у главного рупора страны» стал всё более существенным; на сражение за выборы президента обе крупнейшие партии мобилизуют все свои парламентские силы.
До самого последнего времени в этих сражениях победу неизменно одерживал левый лагерь: все семь президентов Израиля были кандидатами от партии Авода (или её предшественника - МАПАЙ). Даже те выборы, которые проходили при правительстве Ликуда и правом большинстве в Кнессете, не изменили традицию: Менахем Бегин в 1983 г. не смог добиться избрания президентом Государства Менахема Элона, члена Верховного Суда, а Биньямин Нетаньягу в 1998 г. - Шауля Амора, мэра г. Мигдал а-Эмек и многолетнего парламентария. И только досрочные выборы президента страны в 2000 г. положили конец этой традиции. Как это произошло?
Если уже некоторые шаги предыдущих президентов – Ицхака Навона и Хаима Герцога - вызывали некоторое неудовольствие некоторой своей «не-нейтральностью», то предпоследний президент – Эзер Вайцман, перешедший в президенты со скамьи члена Кнессета от партии Авода, - породил многочисленную критику на израильской политической улице своими высказываниями и действиями, которые трудно не назвать вмешательством в политическую жизнь страны. Он, в частности:
• во время встреч с американскими руководителями давал советы «давить на Нетаньягу»;
• публично заявил о своей поддержке создания Палестинского государства (легко представить себе, как воспринимал это среднестатистический потребитель новостей на Западе, с трудом разбирающийся, в чём, собственно, состоит разница между президентом и премьер-министром в далёком Израиле);
• вмешивался в ход предвыборной кампании1999 г.;
• сделал ряд высказываний, так или иначе задевших группы населения и политических деятелей.
Нет сомнения, что эти действия во многом связаны с личностью самого Э. Вайцмана и его послужным списком, сильно отличающим седьмого президента от предшественников. И хотя тот же Вайцман заслужил уважение за свою честность и за посещение каждой семьи, чьи родственники погибли от террористических актов, - общественный резонанс от вышеупомянутых высказываний каждый раз был более чем заметным, и даже из левого лагеря неоднократно раздавались напоминания, что «президент должен представлять весь народ, а не только его половину». При этом не существует никаких юридических мер, ограничивающих такую активность президента; снять его с поста (или «сделать выговор») невозможно.
В декабре 1999 г. журналист Йоав Ицхак опубликовал данные, согласно которым в начале 80-х гг. Э. Вайцман получал крупные пожертвования от французского миллиардера Эдуарда Саруси - и, возможно, получал их и когда занимался активной политической деятельностью (что запрещено израильским законом), причём не сообщал об этих суммах в налоговое управление; кроме того, были выдвинуты и некоторые другие финансовые обвинения. Полицейское расследование закончилось ничем: по части пунктов обвинения не было достаточных доказательств, по части - суд не стал бы рассматривать их ввиду «давности срока»; обвинения, касающиеся возможных финансовых злоупотреблений в партии Яхад (во главе которой стоял Э. Вайцман) во время избирательной кампании 1984 г. - не расследовались. Однако общественное мнение полагало, что «Президент должен быть вне подозрений» и не могло стерпеть двусмысленного характера полицейского отчёта. В результате Вайцман решил уйти в отставку досрочно (за три года до окончания срока). В этих условиях партия Авода выдвинула своим кандидатом на пост Президента ветерана Шимона Переса (бывшего премьера, министра обороны и иностранных дел, чья политическая карьера продолжается уже более 40 лет). После попыток найти «неполитического» кандидата Ликуд согласился выдвинуть кандидатуру своего ветерана - Моше Кацава. Несмотря на то, что выборы проходили при левом правительстве, Кацав победил (63:57), Шимон Перес очередной раз подтвердил репутацию «лузера», а Эхуд Барак получил политическую пощёчину.
Однако и карьера Президента М. Кацава закончилась не под громкие аплодисменты. Летом 2005 г. он встретился с юридическим советником правительства и передал жалобу на свою бывшую сотрудницу, которая, по его словам, его шантажирует. Было начато расследование, которое через некоторое время приняло обратное направление: теперь полиция разбирала заявления той же сотрудницы, а затем и других женщин, обвинявших президента в сексуальных преступлениях по отношению к ним. Президент проводил всё больше времени в консультациях со своими адвокатами, а вокруг всё увереннее говорили о том, что такой президент не может представлять Государство. С помощью юридической процедуры «самоустранения» (см. «Самоустранение президента Кацава» в Приложении «События, повлиявшие на политическую историю Израиля») М. Кацав смог «дотянуть» последние полгода своего срока, фактически не действуя как Президент.
На выборах президента летом 2007 г. Ш.Перес вновь выставил свою кандидатуру, на этот раз – от партии Кадима, и победил Реувена (Руби) Ривлина (Ликуд) и Колет Авиталь (Авода).
II.4. Политические партии
Политические партии в Израиле являются основным инструментом политической борьбы. Практически на любых выборах - от Кнессета и муниципалитетов до профсоюзов и спортивных обществ - борьба происходит между кандидатами от партий, или от блока партий, или между кандидатами, поддерживаемыми той или иной партией (или блоком тех или иных партий).
Партия должна быть зарегистрирована в МВД именно как партия, а не как политическое движение, общество и т. д. Закон мало вмешивается во внутреннюю жизнь партий, но подвергает их деятельность строгому контролю по следующим вопросам:
· соблюдение законности при проведении внутренних выборов;
· соблюдение финансовой законности;
· неучастие гражданина Израиля во внутрипартийных выборах более чем одной партии;
· соответствие устава и деятельности партии законам Израиля.
Последний пункт может привести к запрету на участие партии в выборах[41] в одном из следующих случаев:
· отрицание Государства Израиль как государства еврейского народа;
· подстрекательство к расизму;
· доказанные подозрения, что партия является ширмой для какой-либо противозаконной деятельности.
С середины 60-х годов и до середины 90-х существовало два понятия: большие партии (а точнее, 2 большие партии) и малые партии. На всех выборах (кроме 1955 г.) две крупнейшие партии получали вместе более 50% всего состава Кнессета (на выборах 1981 г. - 79%), предоставляя малым партиям возможность плыть в их фарватере для образования правительственного большинства. После 1981 г. начался рост представительства малых партий, а значит - и их силы; этот процесс усилился с принятием закона о прямых выборах главы правительства, но не прекратился . Активность малых партий в Израиле резко увеличилась, а выборах 1999 г. впервые за последние 40 лет деление на большие и малые партии стало несколько условным: две главные фракции в Кнессете набрали вместе только 45 мандатов (т. е. 38%). С тех пор ситуация несколько изменилась, однако никакие две партии не набирали теперь вместе более половины мандатов.
Мы еще вернёмся к анализу количественного состава Кнессета в главе «Третий этап израильского парламентаризма» раздела «Оценки, тенденции, перспективы», а пока опишем вкратце его нынешний фракционный состав.
Существует несколько способов деления партий на «левые», «правые», «центристские» и т. д. Этим характеристикам посвящён раздел «Координаты политической дисперсии в Израиле». Невозможно также понять происхождение и структуру партий без учёта их исторических корней, в общем обрисованных в главе «Исторические корни» того же раздела. В приложении 5 приведена сводная информация по всем израильским партиям, а в приложении 6 - история их представительства в Кнессете.
На сегодняшний день в Израиле официально зарегистрировано несколько десятков партий, однако практический интерес представляют только представленные в Кнессете (некоторая информация о других содержится в разделе «Тенденции и перспективы»). Таковых постоянно около 20, и их можно условно разделить на следующие группы:
Правые:
· «Ликуд - национально-либеральное движение»;
· НДИ («Наш Дом – Израиль»);
· Моледет («Родина»), Ткума («Возрождение»), Тиква («Надежда») и «Эрец Исраэль Шелану» («Наша Земля Израиля»), выступившие на выборах 2009 г. единым списком и образующие вместе фракцию Кнессета «Национальное единство».
Религиозно-сионистские[42]:
· а-Баит а-Егуди («Еврейский Дом»).
«Харедимные» (религиозные не-сионистские):
· ШАС;
· Агудат-Исраэль («Община Израиля») и Дегель а-Тора («Знамя Торы»), образующие фракцию Ягадут а-Тора («Еврейство Торы»).
Центристские
· Кадима («Вперёд»).
Левые:
· Авода («Рабочая партия»);
· Мерец («Энергия»).
Ультралевые (арабские):
· ХАДАШ (Компартия);
· РААМ («Объединённый арабский список») и ТААЛ («Движение за национальное возрождение»), традиционно выступающие вместе на выборах в Кнессет и образующие в Кнессете общую фракцию РААМ-ТААЛ;
· БАЛАД («Арабский национальный демократический союз»).
Характеристика этих партий и их история содержится в приложении 5.
Израильтяне довольно активно участвуют в партийной деятельности: около 15% процентов имеющих право голоса состоят в той или иной партии. Численность партий Ликуд, Кадима и Авода исчисляется сотнями тысяч членов. Как правило, в старых партиях (кроме харедимных) большую роль играет Центр партии (ЦК, «Мерказ»). В некоторых партиях ЦК состоит из тысяч членов.
Количество членов партии является значимым показателем её популярности. Распространенная точка зрения утверждает: число голосующих за партию на выборах в среднем примерно в 4 раза выше, чем количество её членов – однако эта арифметика распространяется, с известными оговорками, только на партии с устоявшимся традиционным электоратом (Авода, Ликуд, Мерец) – и совсем не распространяется, например, на партии харедимные, а также на «новые» партии.
Каждая партия имеет свои, мало похожие на другие, устав, систему выборных органов и т. д., а главное - порядок выборов лидера и списка кандидатов в Кнессет. В общем можно сказать, что партии проводят эти выборы одним из трёх способов:
1) «Праймериз», то есть общее голосование всех членов партии. Этот метод применялся исключительно большими партиями:
· в Ликуде: с 1993 г. - для определения лидера, и дважды - в 1996 г. и 2009 г. - для определения списка партии в Кнессет;
· в Авода: с 1992 г. - для определения лидера партии, с 1996 г. - списка в Кнессет;
· в Кадима: в 2008 г. - для определения лидера партии, в 2009 г. - списка в Кнессет;
2) Голосование ЦК партии; применяется в средних и небольших партиях: Мерец и Компартия.
3) Ваада Месадерет - узкая комиссия (или даже решение одного человека) по формированию предвыборного списка – к выборам 2009 г. так были составлены списки НДИ, блока «Национальное единство», а-Баит а-Егуди и всех харедимных партий и арабских партий.
Однако, как мы уже отмечали, не Кнессетом единым живы партии. Партия, в которой состоят хотя бы 100 тысяч человек, не может просыпаться раз в несколько лет, чтобы выбрать два-три-четыре десятка своих представителей, и разойтись по домам – рядовым партийцам просто не захочется платить ради этого членские взносы[43]. На протяжении книги мы постараемся ознакомиться и с другими полями партийной активности.
II.5. Государственный Контролер
Государственный Контролёр Израиля назначается президентом страны по рекомендации Кнессета (определяемой тайным голосованием) на 5 лет. Кнессет может сменить действующего государственного Контролёра только большинством в две трети голосов. В функции государственного Контролёра входит:
• проверка законности и моральной чистоплотности любых аспектов деятельности любых государственных учреждений, а также любых структур и официальных лиц, назначаемых государством;
• опубликование годового отчёта о своей деятельности;
• выдача рекомендации Государственной прокуратуре об открытии расследования в случае найденных государственным контролёром существенных нарушений;
• проверка эффективности и упорядоченности финансовой деятельности государственных (и наиболее значимых общественных) структур и информирование министра финансов о результатах проверки;
• Проверка жалоб общественности (и их рассмотрения) на действия государственных структур и официальных лиц[44].
Государственный Контролёр стоит во главе собственного (довольно значительного) аппарата, называемого «а-Мосад ле-викорет а-Медина» («Управление Государственного Контроля») и осуществляет постоянный контакт с Кнессетом через специальную комиссию – «комиссию Кнессета по государственному контролю», во главе которой традиционно стоит представитель оппозиции.
Государственный Контролёр имеет право получить любые документы любого государственного (или подотчётного государству) учреждения и любого официального лица. Перед опубликованием отчёта, содержащего критику в чей-либо адрес, Государственный Контролёр обязан предоставить свои выводы критикуемому учреждению или лицу и получить его реакцию в письменном виде. Отчёты государственного Контролёра всегда представляют большой интерес для средств массовой информации и общественности.
В истории Израиля было 7 Государственных Контролёров:
• 1949-1961: Зигфрид МОЗЕС.
• 1961-1982: Ицхак НЕВЕНЦАЛЬ.
• 1982-1986: Ицхак ТУНИК.
• 1987-1988: Яков МЕЛЬЦ.
• 1988-1998: Мирьям БЕН-ПОРАТ.
• 1998-2005: Элиэзер ГОЛЬДБЕРГ.
• С 2005: Миха ЛИНДЕНШТРАУС.
Как правило, кандидатура Государственного Контролёра выбирается в обстановке консенсуса, однако дальнейшая его деятельность не всегда воспринимается благодушно.
Уже М. Бен-Порат в бытность Государственным Контролёром многократно вступала в конфликты - с Президентом страны, министрами, руководителями спецслужб и юридическим советником правительства[45]; конфликты влекли за собой упрёки в профессиональной некомпетентности по инспектируемым вопросам и в чрезмерном активизме в СМИ. Однако пик напряжённости между государственным контролёром и исполнительной властью был достигнут во время правительства Эхуда Ольмерта, когда М. Линденштраус не скрывал своего резко отрицательного мнения о премьер-министре, а последний – своего недоверия к государственному контролёру.
Вопрос «Кто контролирует государственного контролёра?» иногда задаётся, но повисает в воздухе, т. к. пока что деятельность государственных контролёров пользуется поддержкой общественности. Можно сказать, что статус «неприкасаемости» у Государственного Контролёра даже выше, чем у членов Верховного Суда.
(продолжение следует)
Примечания
[1] Я благодарен проф. Воробьеву (Московская Академия международных отношений) за это уточнение.
[2] В переводе – «собрание». От этого же слова происходит бейт-кнессет – синагога на иврите.
[3] О создании Кнессет а-Гдола известно из Библии (Книга Нехемии). Историки датируют это событие 410 г. до н.э. Полагают, что среди его участников были, в частности, авторы последних книг Библии.
[4] В российской литературе вместо слова «Председатель» обычно пользуются термином «Спикер» в сочетаниях «Спикер парламента», «Спикер фракции», «Спикер оппозиции» и т.д. Однако в русскоязычных публикациях в Израиле принято все-таки использовать прямой перевод из иврита «председатель».
[5] Иными словами – произвольная группа людей не может организовать «свой» список для участия в Кнессете, если они не зарегистрированы как партия.
[6] Этот залог возвращается после выборов, если партии удастся пройти в Кнессет.
[7] «Земля» по-арабски.
[8] Это понятие впервые появилось на выборах 1951 г.; тогда электоральный барьер составлял 1%. В дальнейшем он дважды поднимался, пока не дошел до сегодняшнего уровня; при этом раздаются голоса, требующие дальнейшего ужесточения и доведения электорального барьера до 5%.
[9] Эта процедура довольно близка к той, которую предложил в 1878 г. В. де Хордт, которая, в свою очередь, близка к предложению Т. Джефферсона по распределению мест в Конгрессе США между отдельными штатами.
[10] Рассмотрим, например, гипотетическую ситуацию, когда в выборах участвовали партии А,Б,В, получившие, соответственно, 100 тысяч, 130 тысяч и 220 тысяч голосов. Итого – 450 тысяч, т.е. один мандат «весит» 450000/120=3750 голосов. У партий А, Б и В – соответственно 26, 34 и 58 мандатов. Итого – 118, т.е. два недоопределены. Вычисляем «веса»: А - 3704, Б - 3714, В - 3729. Следовательно, по одному дополнительному мандату получат Б и В.
[11] В связи с тем, что тем самым есть возможно, что партия «отдаст свои голоса» другой по «соглашению об остатках» - такие соглашения подписываются обычно между идеологически близкими списками. Впрочем, бывают и исключения: перед выборами в Кнессет 1999 г. правоцентристская партия НДИ подписала соглашение с лево-социалистической «Ам Эхад».
[12] В истории Израиля был также уникальный случай, когда за партию «Шалом у-Фитуах» на выборах в Кнессет были поданы голоса в количестве, достаточном для получения 2-х мандатов, однако в её предвыборном списке было указано только одно имя, и второй мандат перешёл к другой партии.
[13] С округлением «не в пользу соискателя», то есть если во фракции – 11 человек, то «раскольников» должно быть как минимум 4.
[14] Самыми плодовитыми в этом смысле являлись периоды Кнессета 9, 14 и 16-го созывов. А вот предвыборный период, завершивший работу Кнессета 18-го созыва в 2009 г., оказался на редкость малоурожайным: всего 5 депутатов внесли поправки в свой партийный патриотизм.
[15] В личном зачете рекорд в 1999 г. установил член Кнессета Муса. Пелед, который был избран в составе списка Ликуд-Гешер-Цомет, вышел из него вместе с фракцией Цомет, затем (перед выборами) вышел и создал свою фракцию в составе 1 (одного) члена Кнессета, которая просуществовала полтора часа (!), после чего в полном составе присоединилась к партии Моледет, которая в свою очередь участвовала в выборах в рамках списка а-Ихуд а-Леуми (сам М. Пелед при этом в Кнессет не попал).
[16] Не считая персональных, связанных с отставкой депутатов – см. ниже.
[17] В предыдущем издании книги, анализируя Кнессет 15-го созыва, была высказана оценка: «В дальнейшем вполне возможны расколы в Исраэль Ахат (выход Гешер или Меймад), Партии Центра, Ам Эхад и, что менее вероятно, Шинуй.» Оценка оказалась верной, хотя и чуть неполной.
[18] Не надо путать понятие «председателя» фракции, соответствующее существующему во многих странах статусу «спикера», с председателем соответствующей партии.
[19] И даже в унисон с самим собой – были случаи, когда депутаты голосовали против предложенных ими законопроектов, ещё чаще – против практически идентичных чужих законопроектов.
[20] Иерусалим является столицей Израиля с момента провозглашения Государства, однако принятие этого факта как Основного Закона имело большое политическое значение; закон также определяет особый статус святых мест для различных религий в Иерусалиме, муниципальную неделимость города и т. д. Подробнее см. «Иерусалим» в главе «Безопасность и границы» раздела «Координаты политической дисперсии».
[21] Исключения: в Кнессете 15-го созыва председателем этой комиссии был Дан Меридор, депутат от Партии Центра, а в Кнессете 18-го созыва – сначала Цахи Анегби, а затем Шаул Мофаз, оба – представители оппозиционной фракции Кадима.
[22] В 2004 г. возник спор о том, может ли премьер-министр уволить «без основания» уже назначенных министров. Причиной спора было увольнение 4.6.2004 премьер-министром А. Шароном министров Б. Элона и А. Либермана из правительства, чтобы обеспечить Шарону большинство в правительстве для голосования по плану «Итнаткут» (см. далее). Верховный Суд постановил, что увольнение было законным.
[23] Прежнее название (до 2008 г.) – «Моаца ле-Витахон леуми», т.е. «Совет по национальной безопасности».
[24] В 1984 г. Президент Х.Герцог отказался приглашать М. Каханэ (фракция Ках).
[25] Т.е. того, которого рекомендовало большее число депутатов. Это не обязан быть глава крупнейшей фракции – после выборов 2009 г. фракция Ликуд получила на 1 мандат меньше, чем фракция Кадима, но за лидера Ликуда Б. Нетаньягу «проголосовало» больше депутатов.
[26] Точнее, 28 дней плюс 14, если кандидат того пожелает. Как показывает практика, это происходит всегда, так что в реальности говорят о 42 днях на формирование правительства.
[27] Формально другой кандидат получает на попытку формирование правительства 28 дней без добавки, но при этом 61 членов Кнессета могут обратиться к Президенту с просьбой предоставить это право выбранному кандидату, и тогда Президент должен дать этому кандидату... те же 14 дней.
[28] Отдельно надо отменить рекордсмена по стажу «сган рош а-мемшала»: Давид Леви получал это звание в 7 правительствах Израиля: в 1981-92 и 1996-2000 гг.!
[29] 4.5.2006 Х. Рамон ушел с поста министра юстиции в связи с передачей в суд жалобы военнослужащей ЦАХАЛа на «поцелуй без её согласия». Суд назначил ему меру наказания в 120 часов общественно-полезных работ, после выполнения которых Рамон был возвращен в правительство, однако уже не мог занять прежнего поста. Тем не менее, статус Рамона был слишком велик, чтобы он мог удовольствоваться постом министра без портфеля,- премьер-министр Э. Ольмерт утвердил его в «повышенном статусе».
[30] Включая те партии, которые рекомендовали Президенту другого кандидата на пост премьер-министра.
[31] Уточнение «В конце марта» существенно, т.к. за этот месяц состав коалиции расширился. В списке пропущено также правительство А. Шарона в 2001 г., т.к. оно было сформировано не по результатам выборов в Кнессет.
[32] Как показывает израильская политическая практика, почти все начальник Генштаба, выйдя в отставку, «бросаются» в политику, и некоторые успешно: Моше Даян, Игал Ядин, Ицхак Рабин, Эхуд Барак, Мордехай (Мота) Гур, Рафаэль Эйтан, Амнон Липкин-Шахак, Шауль Мофаз, Моше (Буги) Яалон, Дан Халуц. Не отстают от них и некоторые из их заместителей: Эзер Вайцман, Хаим Бар-Лев, Матан Вильнаи и др.
[33] Оговорка «практически любой» связана с тем, что среди государственных компаний есть, например, «Музей Земли Израиля» Правда, директор (кстати, великолепно выполнявший свои функции) в 1981-91 гг. этого музея Рехавъам Зеэви («Ганди») стал впоследствии членом Кнессета и министром, но, исходя из его биографии, можно предположить, что не музей был главным фактором его карьеры.
[34] В случае министра Цахи Ханегби дело было передано в суд, в результате чего Ханегби в декабре 2010 добровольно вышел в отставку из Кнессета.
[35] Последнее соображение является главным аргументом в споре о допустимости «политическим назначений» - см. выше.
[36] Проверка Управления службы государственных работников в 1999 г. показала, что на таких голосованиях в Ликуде и МАФДАЛе голосовали десятки, а в Мерец - сотни (!) людей, числившихся на государственной службе. Управление объявило о принятии серьёзных мер против таких нарушителей, однако результаты этих мер были незаметны – при этом никто не требовал отмены результатов этих нарушений, то есть уже составленных списков партий, их следствием – состава Кнессета, а также законов, принятым этим Кнессетом, и т.д.
[37] Иначе придётся включать в список, например, Якова Каца (а-Ихуд а-Леуми), который был помощником министра строительства в 1990-92 гг.
[38] С января 2011 г. – фракция Ацмаут
[39] Т.е. выборов 2003, 2006 и 2009 гг.
[40] При этом закон не уточняет: а что делать, если, скажем, таких «последних» - двое?
[41] Как мы уже отмечали в главе «Выборы» подраздела «Кнессет» данного раздела, речь идет именно о возможности недопущения к выборам, а не о запрете на партии. Там же приведены те редкие случаи, когда эта возможность была реализована.
[42] К этому понятию относятся также помещенные в группу «Правые» партии Ткума и Тиква.
[43] Впрочем, весьма умеренные – несколько шекелей в месяц.
[44] Последняя функция параллельна тому, что в других странах называется «омбудсман».
[45] по вопросу об открытии расследования против министра строительства Арье Бен-Элиэзера.
Напечатано в «Заметках по еврейской истории» #11 - 12(170) ноябрь - декабрь 2013 berkovich-zametki.com/Zheitk0.php?srce=170
Адрес оригинальной публикации — berkovich-zametki.com/2013/Zametki/Nomer11 - 12/Gejzel1.php
